如何認定處理“小金庫”相關違紀行為

作者：王昌奎 劉宇

實踐中，一些地方和單位設立“小金庫”的現象仍屢禁不止，擾亂國家財經管理秩序，存在腐敗隱患。《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）增寫第三十條第二款，對違反國家財經紀律行為單列一款予以強調。實踐中，與“小金庫”相關的違紀行為比較復雜，筆者分三種情況予以討論。

一、如何認定處理單純設立“小金庫”行為

根據2009年《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》和2010年《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀行為政紀處分暫行規定》，“小金庫”是指違反法律法規及其他相關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。從行為本質和特征來看，設立“小金庫”行為是指行為人（含單位，下同）以規避監管為目的，采取各種手段使本單位資金（含資產，下同）脫離符合規定的單位賬簿核算，在賬外進行管理的行為。其本質在于規避正常的財務管理和監督，主要表現為：一是隱匿收入設立“小金庫”，即單位取得收入后，不計入符合規定的單位賬簿，形成“小金庫”。這些收入既可能是合法收入，如經營收入、投資收益、資產處置、獎勵捐贈等，也可能是違法收入，如亂收費、亂罰款、違規攤派、單位受賄等。二是虛列支出套取資金設立“小金庫”，即通過虛假支出事項，或者借真實支出事項之機，虛報、冒領單位資金，將資金套出后設立“小金庫”。如虛列成本支出、虛列工資福利、虛假報銷費用等。三是轉移資產設立“小金庫”，即以各種名義將單位資產轉移至賬外，脫離原監管體系，形成“小金庫”。如虛假會計核算、虛假股權投資、虛假關聯交易、虛假壞賬核銷、虛假資產盤虧報廢等。四是其他形式設立“小金庫”。設立“小金庫”的手段和形式多種多樣，且可能發生隱形變異，要注意把握行為本質，認真甄別。

認定設立“小金庫”行為，應當堅持主客觀相一致原則，把握兩點。第一，主觀上具有設立“小金庫”的故意。表現為行為人是為了規避財務監管、方便以后用錢用物，才故意著手實施相關行為。第二，客觀上實施了設立“小金庫”的具體行為。設立“小金庫”的具體行為包括兩個方面：一是使單位資金脫離符合規定的單位賬簿核算（下稱脫管行為）。二是在賬外對上述資金進行管理（下稱管理行為），管理行為一般表現為對賬外資金的存放、保管、控制、支配等。脫管行為與管理行為本身也可能是違反財經紀律行為，如隱瞞財政收入、虛報冒領財政資金、擅自開立金融賬戶、私存私放公款等，認定時需結合行為的主觀方面綜合判斷。黨員干部實施設立“小金庫”行為，違反了《中華人民共和國會計法》等法律法規，屬于違反財經紀律行為，應當依照《條例》第三十條第二款給予警告直至開除黨籍處分。

實踐中，需注意設立“小金庫”行為與上游違紀違法行為的關聯。一是如果資金來源行為與設立“小金庫”行為具有緊密的牽連關系，一般按照“擇一重處理”原則定性處理。二是如果資金來源行為與設立“小金庫”行為不具有緊密的牽連關系，一般分別定性、合并處理。比如，為了違規發放福利而實施違規攤派行為，收取攤派費用后因種種原因沒有發放，轉而設立“小金庫”，后用于日常公務開支，因設立“小金庫”行為屬于另起犯意，與攤派行為并無牽連關系，應當分別認定構成違規攤派行為和設立“小金庫”行為，合并處理。

二、如何認定處理單純使用“小金庫”款項行為

使用“小金庫”款項行為，是指行為人對“小金庫”的資金進行利用的行為。因使用“小金庫”情況復雜，情形較多，且性質不一，故相關規定采取不完全列舉的方式對部分使用行為作出規定，認定處理時需結合具體用途區別定性量紀。

一是用于公務開支。實踐中存在為了彌補經費不足或者單純為了省事、圖方便，而使用他人（如前任領導）設立的“小金庫”款項支付本來可以通過正常財務報銷的合理公務開支的情況。由于設立、使用“小金庫”行為非同一人，設立行為應由他人負責，而使用行為沒有改變資金的公共用途，沒有侵犯新的客體，不具有違紀性，故不構成違紀。盡管如此，使用人沒有堅決糾正“小金庫”問題，與中央要求有差距，可以給予談話提醒、批評教育等處理。

二是用于違規違紀的用途。這是“小金庫”款項最為常見的去向，包括違規吃喝、宴請、送禮、旅游、健身、娛樂等揮霍浪費行為，違規發放福利，違規購買、裝飾公務交通工具，報銷應由個人負擔的費用等。這些行為違反《條例》等有關規定，已構成其他違紀，應當適用《條例》分則相應條款分別定性處理。如，用于違規組織公款宴請的，適用《條例》第一百一十三條；用于違規發放福利的，適用《條例》第一百一十四條；等等。

三是用于違法犯罪行為。實踐中，有的將“小金庫”款項用于貪污、挪用、私分或行賄等違法犯罪活動。如果設立“小金庫”時就是為了實施上述違法犯罪活動，則屬于手段與目的的牽連，應當擇一處理較重的行為定性處罰。如果設立“小金庫”時目的并不明確，使用時才產生了其他違法犯罪的故意，超出了當初設立“小金庫”的初衷，則屬于另起犯意，應當分別定性處理。如果既有使用“小金庫”行為，又有另起犯意實施其他違法犯罪行為，應當將兩個行為分別認定、合并處理。黨員干部實施上述違法犯罪行為受到行政處罰或者刑事處罰后，按規定應當追究黨紀責任的，還應當適用紀法銜接條款給予相應黨紀處分。

三、如何認定處理設立并使用“小金庫”款項行為

實踐中，單純的設立行為與使用行為并不常見，更多的是既有設立行為又有使用行為，特別是多次設立與多次使用行為相互交織，需區分不同情形分別認定處理。

第一，設立行為與使用行為具有一一對應關系。即設立行為與使用行為關系緊密，具有前行為與后行為關系，或者手段行為與目的行為關系，能夠一一對應，一般應擇一處理較重的行為定性處理。如，截留收入設立“小金庫”，目的就是用于違規裝修辦公樓，因違反辦公用房管理規定行為（最高為撤銷黨內職務）比違反財經紀律行為（最高為開除黨籍）的處分檔次輕，故認定設立“小金庫”行為，適用《條例》違反財經紀律條款處理。如果系多次設立或者多次使用，這些設立或者使用行為均系分別基于同一概括故意，連續實施的相同性質的數個行為，如某單位先后通過多次虛報冒領項目經費手段套取資金設立“小金庫”，目的就是用于長期違規發放津補貼，一般應先分別認定為一個設立行為和一個使用行為，再按“擇一重處理”原則定性處理，設立、使用次數和累計金額應作為違紀情節進行評價。

第二，設立行為與使用行為不具有一一對應關系。如果設立“小金庫”后用于不同性質的違紀違法用途，設立行為與使用行為不能一一對應，兩者不具有吸收關系或者牽連關系，一般應當分別定性、合并處理。比如，某單位多次通過隱瞞借款利息、租金收入不入賬設立“小金庫”，用于日常工作開支、公款吃喝、違規發放福利等，案發時還有部分余款，則可考慮分別認定為設立“小金庫”、違規組織公款宴請、違規濫發津補貼等行為，適用違反財經紀律和違反廉潔紀律的相應條款合并處理。