消費稅為何被稱為“健康稅”

盧藝

開征消費稅是一種“三贏”的公共政策，可以促進不良生活方式的改變、幫助預防疾病，還可以促進健康公平，同時為政府籌集財政收入。

今年“雙11”，健康消費成為各大電商平臺的銷售增長點。“囤健康”，養(yǎng)生消費，已漸成趨勢。您知道嗎？在促進居民健康方面，現(xiàn)代化衛(wèi)生財政政策扮演著非常重要的角色，其中稅收政策被認為是重要的行為調控工具，可有效減少吸煙、飲酒等成癮性健康風險行為的發(fā)生。世界衛(wèi)生組織（WHO）提出，消費稅是最有效的促進健康的稅收措施，將對煙、酒、含糖飲料等征收的消費稅稱為“健康稅”。

各國實踐：促進居民健康的特別消費稅

從實踐來看，各國普遍對煙、酒、含糖飲料征收特別消費稅。

煙消費稅。WHO的研究顯示，將煙草稅提高到煙草零售價格的75%以上是最有效和最具成本效益的煙草控制措施。在對煙草制品征收的不同稅種中，消費稅是決定煙草制品稅負水平最重要的稅種，在提高煙草價格方面最為有效。2007年，電子香煙開始進入市場，并越來越受到青少年的青睞，甚至在許多國家青少年電子煙使用率高于成人。2014年，意大利首先對電子煙開征消費稅，迄今為止有34個國家征收電子煙消費稅，我國于2022年開始對電子煙征收消費稅。

酒消費稅。2024年，WHO發(fā)布《2022—2030年全球酒精行動計劃》，制定了一攬子計劃以減少有害酒精使用，其中，通過消費稅提高酒精價格被認為是有效減少酒精消費和相關危害的、最具有成本效益的公共衛(wèi)生政策。目前，全球有148個國家對酒征收消費稅，有21個國家將酒消費稅收入專項用于全民健康、預防和控制非傳染性疾病、酒精控制和促進體育活動等。

含糖飲料消費稅。在世界上很多地方，含糖飲料價格便宜、購買方便，擁有龐大的消費市場，成為消費者過量攝入糖的主要因素。經常飲用含糖飲料會帶來肥胖、心臟病、糖尿病、癌癥、蛀牙等健康風險。1920年，挪威和芬蘭以提高政府稅收為目的開始收取糖稅。2014年，墨西哥作為世界上肥胖率最高和含糖飲料消費量最高的國家開始對含糖飲料征稅，引發(fā)了全球對含糖飲料征稅的潮流。目前，108個國家或地區(qū)對含糖飲料征收消費稅，覆蓋了全球52%的人口。對含糖飲料征稅可以提高飲料價格，增強公眾健康意識，減少對含糖飲料的消費。WHO研究證明，通過征稅使含糖飲料價格上漲20%，可以使含糖飲料消費量減少20%左右，但目前對含糖飲料征收的消費稅平均只占其價格的6.6%。

脂肪消費稅。脂肪消費稅與含糖飲料消費稅類似，目的在于減少肥胖帶來的相關疾病。根據WHO的統(tǒng)計，2022年全球約有10.38億肥胖人口。肥胖不僅會威脅人的健康，而且會危害經濟。如果不采取任何措施，到2030年，應對超重和肥胖的全球成本預計將達到每年3萬億美元（約合人民幣21.75萬億元），到2060年將超過18萬億美元。2011年，丹麥成為世界上第一個對飽和脂肪征稅的國家，丹麥政府對除牛奶外的飽和脂肪含量超過2.3%的食物（包括肉、奶酪、黃油和人造黃油、油和熟食、薯條等），按照每公斤飽和脂肪征收16丹麥克朗（約合人民幣16.5元）的稅收。這項稅收政策嚴重影響了丹麥的食品工業(yè)，在替代效應下丹麥人更多地選擇購買德國的脂肪食品，因此在政治和經濟的雙重壓力下，脂肪稅開征僅15個月后，丹麥政府便廢止了這項稅收政策。

改革建議：在消費稅改革中體現(xiàn)對“健康權重”的考量

WHO認為，通過對不健康或有害健康的特定產品加征一道消費稅可以提高產品相對價格，從而減少消費，預防或減輕這些產品對居民健康的負面影響。

開征消費稅是一種“三贏”的公共衛(wèi)生政策，可以促進不良生活方式的改變、幫助預防疾病，還可以促進健康公平，同時為政府籌集財政收入。在我國消費稅改革過程中，應賦予其相應的“健康權重”。

擴大征稅范圍。隨著我國居民收入的提高和生活水平的持續(xù)改善，含糖飲料成為日常的普遍消費，是我國居民過量攝入糖的主要因素。2023年，我國飲料工業(yè)產量達到1.75億噸，在過去的30年里增長了37倍，年均增長率高達13%。研究表明，目前我國6歲—17歲的青少年每天攝入約193.8克含糖飲料。從國外已開征含糖飲料消費稅國家的經驗來看，征稅后含糖飲料的消費量均有不同程度的減少，人們會轉而消費更健康的飲品。因此，無論基于消費稅國際發(fā)展趨勢還是基于促進我國居民健康考慮，都應適時考慮對含糖飲料開征消費稅。有學者的調查研究顯示，我國54.6%的受訪者支持或強烈支持對含糖飲料征收消費稅。

計稅方式選擇。消費稅的計稅方式包括從價定率、從量定額和復合征稅。以促進居民健康為目的的消費稅應根據不健康產品（如香煙）或其不健康成分（如純酒精或糖）的數量征稅，而不是根據產品的價值征稅。從量征稅可以更有效地提高低價煙、酒、含糖飲料的價格，使青少年、貧困人口等對價格更敏感的群體減少相關商品的消費。從量征稅還可以避免消費者以低價商品取代高價商品，因為征消費稅的目的在于總體減少有害健康商品的消費而非鼓勵品牌間的替換。

需要注意的是，作為具有多重目標的消費稅，除了促進居民健康，還兼具調節(jié)公平和籌集財政收入的功能，消費稅適合以從量稅方式征收，并不意味著完全不采用從價稅。如果僅采取從量征稅，對于高檔煙酒，越提價，稅負反而越低，導致中低端消費者客觀上面臨更高的稅負，反而加劇了不公平。從籌集財政收入角度考慮，采取復合征稅能更好地滿足稅收目標。故有效的消費稅政策應綜合采取從量征稅和從價征稅，并找到兩者比例的最佳平衡。

稅率。稅率是納稅人對稅負高低的最直觀感受，是決定消費稅政策是否能影響人們消費行為與健康水平的關鍵因素。對于需求彈性小、易于上癮的商品，需要采用高稅率才能使消費行為發(fā)生改變。有研究表明，我國白酒消費稅每增加1倍，人均白酒消費量將減少8%—10%，酒精相關性肝病肝移植量可降低6%—7%。值得注意的是，從量定額征收的消費稅對產品價格的影響可能會隨著時間的推移而減弱。當稅額與通貨膨脹和經濟增長不一致時，為了保持稅額對實際產品價格的影響，必須定期進行調整。

征收環(huán)節(jié)。黨的二十屆三中全會提出，推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。目前，我國煙酒消費稅主要在生產批發(fā)環(huán)節(jié)征稅。這種征稅方式在一定程度上限制了提高稅率政策的有效性，因為距離消費端越遠，企業(yè)避稅空間越大。征收環(huán)節(jié)后移對稅務監(jiān)管能力提出了很高的要求，如果將征稅環(huán)節(jié)后移卻無法有效監(jiān)管，不僅達不到征稅的目的，還可能會導致相當的稅收收入流失。從國際實踐來看，美國、英國、日本等國家酒消費稅一般在生產和進口環(huán)節(jié)征收，煙消費稅一般在批發(fā)零售環(huán)節(jié)征收。因此，不同稅目征稅環(huán)節(jié)應后移至何環(huán)節(jié)，應在現(xiàn)有的稅收監(jiān)管能力的框架下予以綜合考慮。

收入劃分。“穩(wěn)步下劃地方”為消費稅的收入歸屬指明了原則性的方向。筆者認為，消費稅收入下劃地方的過程不是一蹴而就的，下劃地方的稅目及收入份額也應著重考量。促進居民健康和公共衛(wèi)生公平更多體現(xiàn)為中央政府的職能，按照財權事權相匹配的原則，有的消費稅收入應部分留存在中央政府，以確保全體人民的健康權得到充分保障。同時，可以借鑒國際經驗，構建消費稅收支關聯(lián)的專項機制，將特定稅目的消費稅收入專項用于促進居民健康。

（作者單位：國家稅務總局稅務干部學院）