“燒錢”卻低效：英國稅務的“尷尬賬單”

李和軍 張盈

近日，英國國家審計署發布《英國稅收制度行政成本報告》，揭開了英國稅務系統的“尷尬賬單”。根據報告，在過去的5個財年，英國皇家稅務海關總署的稅收征管成本增長了5.63億英鎊，增幅達15%，而同期政府稅收收入增幅也不過16%。其中最“燒錢”的是個人所得稅自行申報數字化改革項目，單這一項的成本就占總成本的83%，成本增幅高達23%。報告指出，英國的稅收現代化戰略面臨著稅收制度行政成本飆升、數字化轉型進度滯后且遠超預算等問題的巨大挑戰。

近日，英國國家審計署發布報告稱，英國的稅收現代化戰略面臨著稅收制度行政成本飆升、數字化轉型進度滯后且遠超預算等問題的挑戰。圖為英國倫敦攝政街。

稅收征管成本高，錢都花哪兒了？

報告對英國皇家稅務海關總署的各項數據進行了分析，旨在提高稅收制度行政成本的透明度，評估各項成本的影響因素和稅種間的成本差異，探尋降本增效之策。

報告對英國稅收制度行政成本構成進行了定義，稅收制度行政成本主要由稅務部門的征管成本、納稅人負擔的合規成本、涉稅中介或代理機構的服務成本三部分構成。各方負擔的成本深受稅種和稅制復雜程度以及征納數字化水平的影響。

報告列出了與上述成本相關的幾組關鍵數據。2023—2024財年，英國皇家稅務海關總署共征收稅款8290億英鎊，征管成本支出達43億英鎊，企業納稅人的稅務合規成本估算達154億英鎊。在企業合規成本中，有66億英鎊用于支付給代理人、會計師、軟件開發商和其他中介。

此外，稅收政策調整大幅增加企業的成本負擔。英國政府在調整稅收政策時，會發布一份《稅收影響和信息說明》，預測未來可能產生的影響。2022年—2024年發布的240份《稅收影響和信息說明》中，英國皇家稅務海關總署確定了16項政策調整對企業合規成本影響顯著，其中13項政策調整的落實及后續成本，總計達9.17億英鎊，僅個人所得稅自行申報數字化項目所產生的成本便占到總成本的83%。

值得關注的是，該報告分析和研究的重點是稅務部門的征管成本，并未對納稅人及其代理人的稅務合規成本作進一步研究。報告主要聚焦英國稅收制度中收入及征管成本最高的四大稅種：個人所得稅、國民保險稅、增值稅和企業所得稅。在2023—2024財年，這四大稅種約占英國皇家稅務海關總署總征管成本的80%。除國民保險稅外，稅務部門在所有主要稅種上的人均征管成本增幅均超過通貨膨脹率。

為什么如此“燒錢”？

報告指出，稅制日益復雜、納稅人基數擴大，以及數字化系統改造、高技能勞動力轉型所帶來的額外開支，共同推高了征管成本。

據英國皇家稅務海關總署估算，2022年—2024年的稅收政策變動，將導致未來幾年征管成本增加約8.75億英鎊，其中57%的成本將用于實施個人所得稅自行申報數字化改革，這些新增成本包括一次性投入以及長期待攤費用。

2023—2024財年，英國個人所得稅納稅人數量已達到3620萬，比2020—2021財年的3170萬增加了14%。英國財政預算責任部門預測，2024—2028年將新增160萬納稅人，這將使英國皇家稅務海關總署，尤其是其納稅服務部門的工作負擔進一步加重。

為了推動建立現代稅收制度，英國皇家稅務海關總署加大了稅收數字化項目的建設投入，并增加了人員配置，大力引進高素質人才。2023—2024財年，稅收征管部門的全職員工數量比2019—2020財年增加了6%，總人數達到57514人，整體薪資成本上漲了9%，增加金額超過1億英鎊。

英國皇家稅務海關總署的稅收征管系統是英國最龐大且復雜的信息技術基礎設施之一。其數字化系統的運維費用近幾年大幅增長，在2023—2024財年達到了7.85億英鎊，同比增長18%。為推動技術革新，該機構還投入了4.82億英鎊，用于升級老舊系統以及開發新系統，然而舊系統升級進度滯后，且支出超出預算，信息系統現代化面臨著重大挑戰。

英國皇家稅務海關總署內部各業務部門征管服務效能的降低也是征管成本上升的重要原因。2023—2024財年，由于納稅服務部門服務質量下降，部分主要稅種單位納稅服務成本攀升。納稅服務部門的成本占征管總成本的29%，其中2/3源于個人所得稅。與2019—2020財年相比，納稅服務的實際成本增長了5%。與此同時，稅務部門未能實現電話和信函處理的績效目標，這導致納稅人負擔加重，重復咨詢量增加，進一步降低了服務效能。

報告進一步指出，征管成本增加還來自彌補稅收征管漏洞并打擊稅務欺詐等方面的支出增長。2019—2024年間增長的5.63億英鎊征管成本中，上述相關活動占了3.5億英鎊。2023—2024財年，彌補稅收征管漏洞并打擊稅務欺詐相關活動的總成本增長16.6%，達24.11億英鎊，占征管總成本的56%。

降本增效面臨諸多挑戰

報告指出，在降本增效方面，英國皇家稅務海關總署仍面臨諸多挑戰。2023—2024財年，稅務部門通過事前預防措施、數字化轉型和高技能人員的投入，共追繳418億英鎊稅款，其中通過事前預防措施實現的稅收收入占比有所提升，從2019—2020財年的22%上升至33%，達到約140億英鎊。英國皇家稅務海關總署認為，事前預防措施具有更高的成本效益。不過，當前稅務部門的工作效率尚未恢復至疫情前（2015年—2020年）的水平。2023—2024財年，彌補稅收征管漏洞并打擊稅務欺詐相關人員的人均年追繳稅款為127萬英鎊，低于疫情前的140萬英鎊。

根據2021年英國皇家稅務海關總署頒布的《支出審查條例》，總署設定了嚴格的效率目標，并在2022年進一步提高相關標準。盡管2023—2024財年節約支出4.97億英鎊，但未能實現5.36億英鎊的目標。

根據英國皇家稅務海關總署制定的《稅收征管戰略》，英國政府的目標是到2030年建立一個值得信賴的現代稅收體系，迄今為止任務進程已完成過半，但關鍵指標表現不一，進展并不平衡。稅收制度的總體成本未見下降，需要處理復雜涉稅事項的納稅人難以充分享受新數字化系統帶來的便利，致使部分納稅人對稅務部門的信任度有所削弱。部分納稅人和稅務代理機構反映，稅務事項處理的難度有所增加。同時稅務部門對部分高風險代理機構缺乏足夠的監管。

2024年秋季預算案中，政府將稅制簡化列為稅務部門三大戰略優先事項之一。與此同時，稅務部門將通過推進稅收數字化改革，建立所得稅預扣預繳及實時信息共享制度，減少所得稅預扣預繳和增值稅系統的錯誤。稅務部門還正在制定新戰略，旨在優化與涉稅中介的關系，并提高數字化服務的普及率。

此外，“稅種責任制”的推廣可能提升工作效率。所謂稅種責任制，是指為各稅種設定專門負責人，精準解決納稅人的問題。根據最新分析，在納稅服務中，約3/4的客戶來電源于“流程失效需求”，即流程缺陷、流程延遲或納稅人操作錯誤所引發的咨詢。此前，稅務部門缺乏對各稅種的全流程（“端到端”）管理，如今已設立增值稅專員，此舉有望幫助稅務部門更快識別并解決影響績效的共性問題，但其成效取決于負責人權限的大小以及稅務部門內部管理信息，特別是成本數據質量的提升。

報告給出多方面改革建議

報告建議，英國皇家稅務海關總署在向政府提出政策調整建議時，應從稅收制度體系整體的角度評估政策調整的成本效益。

稅務部門應盡快為各稅種設立明確的專員，稅種專員需全面掌握稅種相關成本（包括間接成本），并通過多維度的分析和監控，優化稅種管理，降低單位納稅服務成本，彌補流程缺陷及制度漏洞等。

稅制簡化改革也應設立清晰的、可衡量的目標。英國皇家稅務海關總署應致力于減輕納稅人承擔的行政成本，并公開預估減負規模。

另外，報告建議稅務部門應完善征管效能評估機制，建立獨立于收入波動與預算增長的效率衡量機制，指標應涵蓋單次事項處理成本與耗時、投入產出比等。稅務部門還應提升案件處理人員的人均追繳稅收收入額，爭取盡快將該收入額恢復至疫情前水平。總體目標應是逐年提升征管效率，并確保設定的基準具有一定的挑戰性。

深化對事前預防措施成本效益的量化分析。加強與涉稅中介的合作，為其提供與納稅人相同的數字化服務權限，并明確風險等級和合規審查強度，推動分類分級管理。

最后，報告還建議，在進行重大稅收政策調整時，英國皇家稅務海關總署應在《稅收影響和信息說明》中驗證其成本效益估算的準確性，并公開差異性分析。同時，探索引入外部專家對企業成本效益估算的獨立評估機制，公開企業和個人的稅收合規成本測算結果，并探索如何確定個人納稅人的負擔。