提高征管效率 縮小增值稅合規和政策差距

何振華 陳思遠 羅飛

近日，歐盟委員會發布《歐盟增值稅差距報告（2024）》。報告對2018年—2022年歐盟27個成員國的增值稅差距進行了深入分析，指出了當前增值稅征管面臨的挑戰與改進方向，為歐盟及各成員國未來政策調整和稅收征管改革提供了重要參考。

歐盟成員國間增值稅差異明顯

增值稅差距指的是在納稅人完全合規的情況下，應征收的增值稅與實際征收的增值稅之間的差額，反映了一個國家由于各種原因未能征收的增值稅收入。這一差距的存在不僅會導致政府財政收入減少，還可能引發市場不公平競爭，并影響經濟健康持續發展。

近年來，歐盟委員會加大了對歐盟增值稅征管效率的研究力度，對增值稅差距的量化分析，為監測增值稅征管效率提供了重要支持。

報告指出，2022年歐盟27個成員國的增值稅差距達到893億歐元，占增值稅理論總收入的7%。這一差距較2021年增加了133億歐元，占比上升了0.4個百分點。從國別看，各成員國的增值稅差距差異顯著，其中葡萄牙（增值稅差距占增值稅理論總收入的比例為1.3%）、奧地利（3%）、德國（4.3%）、法國（6%）等14國的增值稅差距較小；而羅馬尼亞（30.6%）、馬耳他（25.9%）、立陶宛（14.6%）、意大利（10.6%）、波蘭（8.4%）等13國的增值稅差距較大，均超過7%的歐盟平均水平。在絕對值上，意大利、德國和法國的差距金額位居前三，分別為163億歐元、129億歐元和128億歐元。

2022年，歐盟經濟整體呈現復蘇態勢，但不同國家和地區的發展并不均衡。全球經濟增長放緩、俄烏沖突引發的能源危機以及通貨膨脹等因素對歐盟經濟產生了深遠影響。一方面，隨著經濟復蘇，家庭最終消費支出增加，為增值稅收入增長提供了基礎。但同時，高通脹也對家庭實際可支配收入產生了侵蝕作用，一定程度上影響了消費結構和規模。另一方面，能源價格飆升導致相關產品和服務的增值稅有效稅率上升，但農產品和食品等通常適用較低稅率的商品價格上升，又降低了有效稅率（農產品和食品的增值稅稅率本身較低，當農產品和食品的價格上升，增值稅的絕對金額增加幅度相對于價格增幅較小）。此外，各國政府為應對能源危機和生活成本上升，實施了一系列稅收減免和補貼政策，這些措施雖在短期內緩解了企業和居民負擔，但也直接導致了增值稅收入的減少。

增值稅差距分為兩大類

增值稅差距主要可以分為兩大類：增值稅合規差距和增值稅政策差距。這兩類差距共同構成了增值稅實際征收與理論應征之間的差異。

增值稅合規差距是指由于稅收征管不力（如逃避稅等）導致的增值稅收入損失，合規差距的存在反映了稅收征管的難度和面臨的挑戰，對增值稅差距的總體規模有重要影響。

報告通過案例研究探討了影響合規差距的因素。旅游業和酒店業在新冠疫情期間受到重創，但在復蘇過程中，由于其經營活動類別的多樣性和無形性，導致增值稅合規難度較大。德國在2020年7月—12月將增值稅標準稅率從19%降至16%，并將餐飲服務的稅率從19%降至5%。這一政策導致德國的有效增值稅稅率從2019年的10.6%降至2020年的9.3%。報告發現，降低稅率在一定程度上提高了納稅人的合規性，因為它降低了逃稅動機。但是對主要從事企業對企業（B2B）交易的公司而言，稅率的降低并未帶來實質性好處。

匈牙利、拉脫維亞、波蘭和斯洛伐克在縮小增值稅合規差距方面取得顯著成效，報告分析了它們的成功經驗。

近日，歐洲議會經濟事務委員會舉行會議，歐盟輪值主席國波蘭的代表介紹了該國任期內歐盟在經濟治理、金融服務和稅收方面的優先事項。圖為會議現場。

2016年，拉脫維亞擴大了國內反向征稅機制（指將原本應由賣方繳納的增值稅改為由買方負責申報和繳納，主要針對企業對企業交易，旨在減少欺詐并簡化跨境交易流程）適用范圍，覆蓋手機、平板電腦、筆記本電腦等商品。2018年，該國進一步擴大了數字報告義務的范圍，并加強了稅務審計。這些措施使得拉脫維亞的增值稅合規差距占增值稅理論總收入的比例從2013年的30%以上降至2022年的10%左右。

匈牙利在2014年初引入了在線收銀系統，并逐步擴展至多個行業，當年7月進一步升級為“電子收銀機”（ePG）系統，系統實時報告交易和增值稅數據，并生成電子收據。這些措施使得匈牙利的增值稅合規差距占增值稅理論總收入的比例從2013年的25%以上降至2022年的4.7%。

波蘭在2016年引入全國統一的稅務標準審計文件（SAF-T）系統并在2018年全面推廣，該國還在2017年推出電子運輸監督系統（SENT），嚴密監控貨物的物流信息。2018年，該國引入自愿分割付款制度。根據該制度，除客戶開設的普通賬戶之外，波蘭銀行和其他金融機構自動為每筆交易設立增值稅賬戶，并允許客戶使用上述兩個賬戶進行分割支付。2019年，該國對超過總金額15000茲羅提（1波蘭茲羅提約合1.81元人民幣）門檻的特定貨物和服務發票，實施強制分割付款制度。這些措施使得波蘭的增值稅合規差距占增值稅理論總收入的比例從2013年的25%以上降至2022年的8.4%。

斯洛伐克在2014年引入詳細的交易數據報告義務，并于2019年開始實施電子發票系統。這些措施使得斯洛伐克的增值稅合規差距占增值稅理論總收入的比例從2013年的25%以上降至2022年的14.6%。

除了合規差距外，增值稅政策差距也是影響增值稅收入的重要因素。政策差距主要源于各國政府為實現特定政策目標而對增值稅稅率和稅基進行的調整，如優惠稅率和免稅項目。2022年，歐盟27個成員國的增值稅政策差距占增值稅理論總收入的比例為49.6%，其中12%是由于優惠稅率，37.6%是由于豁免政策。報告發現農業產品、食品、飲料、藥品、運輸服務、住宿和餐飲服務等領域的稅率差異是導致政策差距的主要因素。

提高稅收執法能力，縮小增值稅差距

報告以希臘為例，總結了目前影響歐盟增值稅差距的四個主要因素。

宏觀經濟環境變化。經濟增長、通貨膨脹、能源價格波動等因素都會影響增值稅的征管效率和合規性。希臘在2022年實施多項措施緩解能源成本上升的影響，包括能源補貼、稅收減免以及臨時下調基本商品的增值稅稅率，這些措施導致了增值稅收入減少。

消費模式變化。相比傳統商品，服務消費通常更難以有效征稅，這會導致更高的合規風險。2022年，希臘的服務行業表現出強勁增長，特別是餐飲和酒店服務方面，居民這方面的支出增長了40.8%，而娛樂和文化商品及服務的支出增長了43.6%。這種消費模式的變化對增值稅差距產生了顯著影響。

電子商務發展。盡管電子商務對稅收征管帶來了挑戰，但其帶來的數字支付的普及有助于提高增值稅合規性。數字支付留下了電子審計痕跡，減少了現金交易中的逃稅行為。報告指出，數字支付的使用與增值稅合規差距呈負相關，即數字支付的普及有助于縮小增值稅差距。

企業破產減少。企業破產情況對增值稅差距的影響也不容忽視。企業破產可能降低增值稅合規性，從而減少增值稅收入。2022年希臘破產申報數量下降了70%，這一趨勢反映了希臘經濟的復蘇和企業財務狀況的改善。

報告強調，為了有效縮小增值稅差距，歐盟成員國和歐盟委員會應采取一系列措施，包括：提高稅務部門的執法能力和行政效率，減少逃避稅行為。例如，通過引入電子發票系統和在線稅務申報平臺，提高稅收征管的透明度和效率；優化增值稅政策，減少不必要的減免稅率和免稅項目。例如，建議歐盟成員國逐步取消對某些商品和服務的零稅率；通過宣傳教育活動，增強公眾對增值稅的遵從意識。例如，開展稅收宣傳，向公眾普及增值稅知識；加強成員國之間合作等。例如，建立信息共享機制，幫助歐盟成員國更好地監控跨境交易等。