“雙支柱”國際稅改：特朗普又玩“退群”

石瑩 井然

近日，美國特朗普政府發布了一份備忘錄，明確表示在沒有美國國會通過相關立法的情況下，經濟合作與發展組織牽頭的“雙支柱”國際稅改協議在美國不具有法律效力，美國可能對域外稅收措施采取報復性行動。這一政策轉變標志著美國在國際稅收領域政策的重大調整，預計將對全球稅收秩序及跨國企業產生深遠影響。

近日，美國勞工部公布數據，2024年12月美國消費者價格指數（CPI）環比增長0.4%，創2024年3月以來最大增幅。分析人士指出，最新數據表明美國高通脹問題再次反彈，可能會強化美聯儲在今年謹慎降息的決心。圖為美國紐約公園大道。

指責支柱一“不公平”

備忘錄指出，“雙支柱”國際稅改協議不僅要求對美國公司的境外收入進行征稅，還可能限制美國自主制定符合本國利益的稅收政策。因此，特朗普政府通過這一備忘錄重新宣示了美國的稅收主權，并表明了避免美國稅收政策受到外部力量制約的決心。

據了解，“雙支柱”國際稅改協議分為兩個主要部分：支柱一和支柱二。其中，支柱一的核心是重新分配跨國公司的利潤至市場國，即那些擁有大量用戶或消費者基礎的國家，即使這些公司在該國沒有實體存在。特朗普政府認為，支柱一中的金額A要求大型跨國公司拿出一部分超額利潤分配給市場國（用戶國）供其征稅的做法，會損害跨國公司居住國的利益，導致美國科技巨頭（如谷歌、蘋果等）需要向其他國家支付更多稅款。針對這些額外的稅負，美國科技巨頭會通過提高產品和服務價格的方式轉嫁給美國消費者，從而增加美國民眾的經濟負擔。此外，利潤重新分配機制也會導致這些企業的盈利能力下降，削弱美國企業在全球市場的競爭力，進而影響其在國際市場上的地位。特朗普政府還認為，支柱一侵犯了美國政府的征稅權，因為該方案要求將部分利潤分配給市場國（用戶國）征稅，這可能減少美國聯邦政府的稅收收入。特別是金額A所涉及的跨國公司中約45%為美國公司，這對美國構成了不公平的稅收負擔。

支柱一中的金額A需要通過各方簽署多邊公約（MLC）來實施，而該公約至少需要得到30個國家（地區）的批準才能生效。此外，這30個簽約方所擁有的跨國公司必須達到金額A范圍內企業的60%。由于金額A范圍內的企業主要是美國公司，美國若不參加，公約生效的可能性不大。

此外，支柱一中的金額B是用公式法核定的營銷和分銷企業在市場國應有的留利，目的是用一種簡化和高效的方法來解決這類企業的轉讓定價問題。但金額B如何實施，目前還沒有找到各成員方都能接受的方案。從目前“雙支柱”稅改的進度來看，支柱一基本處于停滯狀態。

認為支柱二“沒必要”

相比支柱一，特朗普政府對支柱二更反感。支柱二要求各轄區征收稅率至少為15%的全球最低稅，以避免跨國公司通過低稅轄區避稅。此協議于2021年獲得136個國家（地區）的共識。截至目前，已有大約50個國家（地區）將支柱二的規則（全部或部分）轉化為本國（地區）的法律，并開始實施。

事實上，根據現行美國法律，美國的企業稅率已符合國際稅改協議設定的最低標準。美國的國內企業稅率為21%，且國際收入的有效稅率將在2026年提高到16.4%，遠超經合組織設定的15%。這些稅率的確定可追溯至2017年，即經合組織開始推進支柱二談判之前。

然而，合規不僅僅關乎稅率，稅基的計算方式同樣至關重要。經合組織在計算最低稅率時，對稅收和收入的定義方式與美國不同。例如，在研發支出的處理方式上，美國允許企業對研發投入進行稅收抵扣，以鼓勵創新，而經合組織的方法會限制這一抵扣。此外，美國的全球無形資產低稅所得（GILTI）制度采取“混合”計算法，即允許企業將不同國家的稅收合并計算，在低稅率轄區和高稅率轄區的收入之間進行調整，而經合組織推行的是“逐國”計算方法，更加強調對低稅率轄區的收入進行隔離和補稅。由于這些關鍵稅收條款已寫入美國法律之中，任何改動都必須經過國會立法，而不是簡單地由行政部門執行。這意味著，其落實面臨重重障礙。

特朗普政府認為，如果支柱二的目標是確保各國對企業征收最低水平的稅款，那么美國的稅法實際上已經達到了這一要求。盡管美國全球無形資產低稅所得制度并未完全按照協議執行“逐國”計算方法，但其稅收制度的整體效果符合協議的精神。因此，沒有必要進一步調整以符合支柱二的要求。

特朗普政府明確表明，支柱二在美國并非法律，這并不是一種政策轉變，而是當前法律框架的現實。盡管拜登政府支持經合組織的國際稅改協議，并希望推動國會立法以實現合規，但迄今為止，國會未通過任何立法來支持該協議，甚至在某些情況下沒有做出努力。例如，拜登政府的預算和《重建更好未來法案》曾包含對全球無形資產低稅所得制度的逐國計算方法的調整，但最終該法案在國會被刪減，未能包含相關修改內容。

特朗普政府認為，即使拜登政府曾作出外交承諾，但這些承諾并不具備法律效力，行政部門無法單獨推行該協議。特朗普政府強調，美國財政政策必須由國會決定，而不是由國際組織或行政命令推動。

美國威脅對征收最低稅采取報復措施

特朗普政府認為，支柱一和支柱二都對美國的經濟和財政主權構成威脅。美國不應在稅收政策上受外國控制，而應保持自主權。

特朗普政府認為，如果經合組織成員國對美國公司征收全球最低稅，美國將采取報復措施。

此外，特朗普政府還強調，如果經合組織成員國對美國公司征收歧視性的數字服務稅，美國也將采取反制行動。數字服務稅雖然在支柱二之外，但與經合組織的國際稅收改革密切相關。特朗普政府認為，經合組織部分國家以數字服務稅為借口針對美國科技公司，這是不可接受的。

特朗普政府采取報復措施無須國會批準，且報復行動可能會迅速展開。據報道，特朗普政府已發布行政命令，要求財政部在60天內審查外國稅收政策是否存在歧視性，并采取必要的反制措施。

美國眾議院籌款委員會也將稅收問題政治化，強調外國稅制對美國公司的不公影響，進一步激化了國內對支柱二的反對情緒。

該委員會早在2023年9月就明確表示，未經國會同意，拜登政府的國際稅收承諾無效。2025年1月22日，眾議院籌款委員會主席史密斯與25名眾議員共同提出了一項名為《捍衛美國就業和投資法案》的議案，旨在為特朗普提供反擊外國政府實施低稅支付規則和征收數字服務稅的必要手段。該法案的核心內容包括：要求美國財政部識別外國針對美國公司實施的域外稅權和歧視性稅收政策，一旦確定某國實施了不公平稅收政策，來自該國的投資者和企業在美應稅稅率將在4年內每年提高5個百分點；4年后若這些不公平稅收政策仍未取消，相關稅率將在原有基礎上再提高20個百分點；若外國廢除其域外稅權和歧視性稅收政策，美國相應的對等稅收措施也將停止執行；只要其他國家不對美國公司和勞動者征收不公平稅收，美國的對等稅收措施就不會啟動。特朗普政府的立場與眾議院籌款委員會的強硬態度一致，且相互支持，最終導致美國退出全球最低稅協議。

全球稅收治理面臨挑戰

特朗普的行政令和眾議院的法案將“雙支柱”國際稅改推到了歷史的風陵渡口，標志著國際稅收體系的新一輪調整與博弈已開始。

美國稅收改革組織主席格羅弗·諾奎斯特贊揚特朗普的決定，認為其恢復了美國的主權并保護了美國低稅、低能源成本和少監管的競爭優勢。倫敦研究各國稅收政策的非政府組織稅收正義網絡對特朗普政府的決定持批評態度。該組織認為，特朗普的行政命令將阻礙經合組織為遏制跨國公司避稅所做的努力，跨國公司將利潤從高稅率轄區轉移到低稅率轄區的做法對非洲等地區尤為具有負面影響。

非洲稅務管理論壇（ATAF）官員表示，特朗普的退出可能會導致經合組織的全球稅收體系面臨崩潰，尤其對非洲國家的稅收收入產生不利影響，并可能推動非法資金流動。

歐盟對特朗普的決定反應冷靜，表示即使美國不遵守經合組織協議，其他國家仍可通過自愿聯盟在國內落實最低稅目標。歐盟計劃與美國新政府討論如何確保對跨國公司征收最低稅，并強調如果特朗普政府采取報復措施，后果可能是嚴重的，但風險仍然可控。安邁顧問有限公司的常務董事兼稅務辦公室負責人凱文·雅各布斯表示，特朗普的命令并不意味著美國完全退出國際稅改協議，而是要求國會重新審視協議，這可能導致美國在全球稅收框架中的地位發生變化。

印度采取等待觀望的態度，認為美國退出國際稅改協議對印度稅收影響有限。愛爾蘭則認為，美國的決定可能加劇國際投資者的猶豫，并凸顯愛爾蘭對公司稅收的過度依賴。

美國加州大學洛杉磯分校法學院稅法專家金伯利·克勞辛指出，國會共和黨人的立場暴露了他們不希望美國跨國公司在任何地方納稅的真實意圖?？藙谛吝€警告，特朗普的關稅報復措施可能推高美國商品價格并導致通脹上升，這與其承諾言論相悖。畢馬威全球稅務政策負責人格蘭特·約翰遜表示：“我們看到國際稅收正從多邊領域向具有強有力單邊主張的雙邊領域轉變，這是一個新的稅收世界?！?/p>