凸顯政策導向 優化研發費用稅收優惠制度

李文

優化研發費用稅收優惠制度可從創新優惠方式、加大對科技型中小企業的支持力度等方面著手。在具體政策設計上，需重點考量國家政策導向、財政負擔能力等因素。

今年政府工作報告提出“規范稅收優惠政策”，結合《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中“構建支持全面創新體制機制”“強化企業科技創新主體地位”“鼓勵科技型中小企業加大研發投入，提高研發費用加計扣除比例”等相關部署，筆者認為，應持續優化研發費用加計扣除等相關稅收政策，進一步凸顯稅收支持科技創新的政策導向。

研發費用加計扣除對激勵企業創新發揮重要作用

我國企業所得稅研發費用加計扣除政策起始于1996年，經過不斷的改革和優化，目前扣除比例已提高至100%，并適用于大部分行業企業，其對于激勵企業加大研發投入，更好發揮企業創新主體作用產生了重要作用。創新實踐的不斷發展，對相關支持政策提出新需求，建議進一步優化研發費用加計扣除政策。

在對虧損企業的資金支持方面，當前我國研發費用的稅收優惠方式系加計扣除，即計算應納稅所得額時，按照規定比例額外扣除費用，抵減所得稅，盈利企業可以在當期即獲得稅收減免。對于虧損企業，由于當期無利潤，不需要繳納企業所得稅，因而無法在當期抵減所得稅，只能將研發費用加計扣除額計入當期的虧損額，通過向后結轉的方式，待未來盈利之后抵減所得稅。許多企業尤其是技術密集型企業，在其成立后相當長時期內都處于虧損狀態，也就很難通過該項稅收優惠政策及時獲利，而同一時期，企業可能處于資金緊張狀態，持續推進研發或面臨困難，亟須資金支持。

在對科技型中小企業的特別激勵方面，2020年規模以上工業企業中，有研發活動的小微企業占全部有研發活動企業的81.1%，中小企業已經成為科技創新的生力軍。但是，相對于大企業，中小企業在企業規模、盈利能力、融資約束、風險承擔能力等方面均處于較為弱勢地位，因此，在研發領域需要更大力度的支持。對此，國家在將研發費用加計扣除比例由50%提高至75%，以及由75%提高至100%時，稍早適用于科技型中小企業，但截至目前，尚沒有針對中小企業研發的系統性稅收優惠制度。而英國、澳大利亞等國家均對中小企業研發費用實施專門的優惠政策，且對研發密集型中小企業給予更高水平的激勵。

在優化合格研發費用的范圍方面，研發費用加計扣除政策對合格研發費用有詳細且嚴格的規定，囊括了研發活動各階段可能涉及的大量費用。但是，當今科技進步迅猛，一些傳統基礎學科如數學，也日益與應用型研發活動密切相關，一些國家已明確將數學等相關費用納入了合格研發費用的范圍。

在完善政策的適用行業范圍方面，當前，我國研發費用加計扣除政策不適用于煙草制造業、住宿和餐飲業、批發和零售業、房地產業、租賃和商務服務業、娛樂業等行業。筆者認為，隨著服務業與制造業的融合日益深入，服務業的研發創新也應當鼓勵，可研究適時擴大研發費用加計扣除政策的適用行業范圍。

優化鼓勵企業科技創新的相關制度設計

進一步加大對創新重點領域和關鍵環節支持力度，優化研發費用稅收優惠制度可從以下幾方面著手：

創新研發費用稅收優惠方式。可借鑒英國等國的做法，將單一的研發費用加計扣除優惠方式擴展為費用加計扣除與稅收抵免并存的優惠方式，稅收抵免可以直接退稅。對于盈利企業，仍延續適用目前的研發費用加計扣除政策；對于虧損企業，設定適當的抵免率。

關于抵免率，筆者認為有兩方面問題需重點考量：一方面，抵免率的設定應考慮國家的政策導向、財政負擔能力等因素，對于國家特別鼓勵的行業領域，抵免率可以等于甚至高于企業所得稅適用稅率，其他領域的抵免率可適當低于所得稅稅率。抵免率的設定還需綜合考慮財政負擔能力，設定之前應當進行細致的測算，不能對稅收收入造成過大影響。此外，當抵免率低于所得稅稅率，即稅收抵免額低于費用加計扣除方式優惠的所得稅稅額時，可允許企業在兩種優惠方式之間進行選擇。另一方面，對于利潤額較少，研發費用加計扣除后會虧損的企業，不妨探討在扣除部分費用至利潤為零后，將剩余的扣除額適用于稅收抵免。通過這種費用加計扣除與稅收抵免相結合的優惠方式，使急需資金的企業能夠及時獲得退稅，從而持續推進研發創新。

加大對科技型中小企業的支持力度。當前100%的加計扣除率已經較高，所以對于非科技型中小企業，可繼續執行與大企業相同的加計扣除率，對于科技型中小企業適用的加計扣除率可適當提高。當前對科技型中小企業的認定條件涉及科技人員、研發費用、科技成果等方面標準，可適當簡化，著重突出研發費用比例標準。同時，可借鑒其他一些國家的做法，科技型中小企業在申報研發費用稅收優惠時，適用一年的寬限期。即企業在上一年度被認定為科技型中小企業，即使本年度不符合條件，仍可以作為科技型中小企業參與申報研發費用稅收優惠。這種做法充分顧及企業研發投入的波動，同時為避免少數企業“鉆空子”，可對寬限期的研發費用比例設定一個較低的門檻。

拓寬合格研發費用的范圍。考慮建立合格研發費用的動態調整機制，不斷納入新技術所涉及的費用。例如，獲得和使用數據庫的費用、人工智能大模型使用費等，還可探討將與數字技術聯系密切的數學、物理等基礎科學領域的研發費用納入其中。

放寬研發費用稅收優惠的行業限制。建議放寬研發費用稅收優惠的行業限制，以鼓勵各行業研發活動的開展。一方面，對于研發活動本來就較少的行業，放寬行業限制后，不會產生太多稅收激勵，從而也不會造成過重的財政負擔。另一方面，當前國家大力發展服務貿易和服務消費，建議服務業同樣適用研發費用稅收優惠。對于某些國家限制性行業如煙草制造業等，其開展的研發活動并不見得完全無益，可對這一類行業的研發活動進行甄別，給予有益的研發活動稅收優惠。

（作者系山東大學國家治理研究院研究員、經濟學院教授）