充分發揮“更加積極”財政政策的牽引作用

羅志恒

赤字率首次達到4%，有利于強化財政的逆周期調節作用，更好地防風險、惠民生、穩增長。

今年政府工作報告提出“實施更加積極的財政政策”“確保財政政策持續用力、更加給力”。筆者認為，“更加積極”體現在力度更大、節奏更快、方式更多、結構更優，以及與市場的溝通更順、政策間的協同性更高，將發展置于更高的位置，進一步加強對高質量發展的財稅支持。

實施更加積極的財政政策具有重要意義

當前我國經濟總體回升向好，但基礎仍待進一步鞏固增強。財政政策“持續用力”，能夠保證財政政策穩定性、連續性及穩定經營主體預期的需要，財政政策“更加給力”主要針對當前有效需求不足等困難和挑戰?？梢哉f，實施更加積極的財政政策，是順應當前經濟形勢和實現經濟工作目標的順勢而為。

在具體部署上，政府工作報告提出“今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點”，赤字率首次達到4%，超過2020年為應對新冠疫情沖擊時的3.6%，為2008年本輪積極財政政策實施以來的最高水平。此外，赤字規模為5.66萬億元，高于去年1.6萬億元；專項債4.4萬億元，高于去年5000億元；超長期特別國債為1.3萬億元，高于去年3000億元等，這些都體現了黨中央推動經濟回升向好的堅定決心。

提高赤字率和增加赤字規模具有重要意義，一是有利于加大財政支出力度，強化財政的逆周期調節作用，更好地防風險、惠民生、穩增長；二是赤字率與其他財政工具不同，公眾對赤字率及其變化的關注度非常高，赤字率更能傳遞政策意圖，提高赤字率有利于穩定社會預期、提振市場信心；三是赤字規模仍以中央赤字為主，由中央加杠桿，通過財政轉移支付的方式更好地保障地方財力穩定，有利于地方做好“三?！惫ぷ鳌?/p>

筆者認為，財政政策力度明顯增強，財政主動作為、積極擔當，反映出財政理念的重大變化：一是將發展放在更重要的位置，充分認識到財政可持續的基礎是經濟可持續，以更大力度的政策推動經濟增長；二是逐步從“平衡財政”轉向“功能財政”，從注重財政短期平衡轉向更加強調經濟社會中長期穩定發展，更好發揮財政服務高質量發展的重要作用；三是打破赤字率3%的約束，因時因勢優化宏觀調控，更加實事求是。長期以來，國際上有所謂3%赤字率警戒線的說法，認為赤字率超過3%將影響財政可持續性，但實際上這缺乏理論和實踐依據，很多國家在一定時期赤字率遠超3%。我國赤字率僅指一般公共預算口徑的赤字率，專項債、超長期國債、特別國債等雖然不計入赤字，卻仍發揮了重要的逆周期調節作用，所以僅根據狹義口徑來判斷財政積極程度與現實已不相符。

聚焦深化財稅體制改革的重點任務

政府工作報告對“深化財稅金融體制改革”作出重要部署，包括零基預算改革、消費稅改革、轉移支付改革等。

零基預算指財政部門在編制新的年度預算時，不受以往預算安排情況的影響，不考慮上年基數的影響，一切從實際需要出發，根據當年形勢需要編制預算。實施零基預算是提高財政使用效率、避免財政資源浪費的有效途徑，其在我國的實踐最早可以追溯到20世紀80年代末。2021年3月，國務院發布的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》提出，“積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規?！?。在財政緊平衡背景下深化零基預算改革，有利于進一步提高財政資金使用效率、促進積極財政政策提質增效。截至去年底，大多數省級政府已宣布開展零基預算改革，但在國家層面，仍缺乏統一的零基預算編制框架，也未進行細化的零基預算改革實施情況評估，下階段應建立健全與零基預算相關的配套制度。

黨的二十屆三中全會明確消費稅征收環節后移并穩步下劃地方的改革方向，此次部署先從部分品目入手，意在增加地方自主財力。筆者認為，實施消費稅改革需注意四個問題：一是目前消費稅收入主要來自煙、酒、油、車等商品的生產企業，這些企業的區域分布并不均衡，而批發、零售等企業的分布相對均衡，因此消費稅下劃地方與征稅環節后移應同步進行；二是目前消費稅占稅收總收入的比重在9%左右，若一次性下劃給地方對中央財政沖擊較大，應逐步或部分下劃給地方；三是消費稅征收環節后移應在征管可控的前提下穩步進行；四是消費稅下劃地方時各地財力格局將發生新的變化，有必要同時調整對各地的轉移支付，以避免區域間財力差距進一步擴大。

規范稅收優惠既能服務于全國統一大市場建設，避免各地違規出臺稅收優惠政策和稅收逐底競爭，又能穩定宏觀稅負，維護國家財政可持續性和財政安全。稅收優惠必須有法定法規和政策依據，對于地方政府基于招商引資等目的違規出臺的稅收優惠政策，以及采取先征后返等隱蔽方式違規退稅，要逐步清理；清理規范時應提前與企業充分溝通，或采取“新老劃斷”方式，避免產生緊縮效應。

在財政轉移支付方面，應建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制。在發揮轉移支付的保障區域均衡發展和基本公共服務均等化等公平職能的同時，嵌入效率因素，避免“鞭打快?！保膭罱洕笫《喟l展、多創收。從進一步深化財稅體制改革的角度看，短期內應增加地方自主財力。但從長期看，核心是上移事權和支出責任至中央政府，避免地方政府承擔過多的支出責任，從而減少隱性債務的舉債動機，因此支出端改革有必要成為本輪改革的重點，以打破“地方支出責任多—地方財政困難—中央加大轉移支付—財政資金使用效率低和逆向激勵”的循環。

擴大內需、提振消費需要財稅制度有力支持

政府工作報告將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”作為今年首要工作任務。通過促進消費和投資更好結合，加快補上內需特別是消費短板，使擴大內需成為拉動經濟增長的主動力和穩定錨。

擴大內需、提振消費需要方方面面的支持舉措，其中不乏多項財稅舉措。

一方面，提振消費不能僅靠“刺激”，還要推動改革、完善機制，提升居民消費能力、意愿以及供給的適配度。如促進就業以提高居民工資性收入水平、穩定樓市股市以提高居民財產性收入水平、增加基本養老金和基礎養老金以提高居民轉移性收入水平。

具體來看，可通過適當的財政補貼，提升居民消費能力和意愿，如消費品以舊換新政策持續發力，并擴圍至服務消費；加大對特定群體的補助，以提高其抗風險能力并提振消費，包括對失業大學生的補助，對農村老人的補貼，對二孩、多孩家庭的補貼等；進一步優化國民收入分配結構，通過完善稅制、增加轉移支付、提高社保水平等方式，提高居民尤其是中低收入群體收入在國民收入分配中的比重；加快戶籍制度改革，推進農民工市民化，穩定農民工預期，提高其邊際消費傾向；優化供給結構，進一步提升高端制造業在制造業中的比重，以高質量供給創造并滿足需求；放寬旅游、文化、醫療、養老、家政等服務消費領域的市場準入限制，同時強化標準建設和有效監管，釋放服務消費的需求。

另一方面，積極擴大有效投資，既要發揮好政府投資的帶動放大作用，也要支持和鼓勵民間投資發展。當前基建投資面臨總量不足、區域不均、結構上“看得見的基建多、看不見的基建少”等問題。應通過政府投資，適度超前推進基礎設施建設和有序完善公共服務體系，改善消費環境、疏通消費堵點，激發消費潛力。此外，應進一步加強財政與金融政策的配合，更大力度支持“兩重”項目，及早謀劃“十五五”重大項目，加快政府債券發行和使用，盡快形成實物工作量。支持和鼓勵民間投資發展，規范實施政府和社會資本合作新機制，引導更多民間資本參與重大基礎設施、社會民生等領域建設，讓民間資本有更大發展空間。

（羅志恒系粵開證券首席經濟學家、研究院院長）