進一步完善地方財稅體制建設

李旭紅

更好發揮經濟體制改革牽引作用，需要充分調動地方經濟建設的積極性，建議從強化稅源保障、建立激勵機制、健全綜合體系三方面完善地方財稅體制建設。

面對國內外經濟環境的不確定性，促進經濟高質量發展，需要更好發揮經濟體制改革牽引作用，持續深化財稅金融體制改革。回顧歷史，我國經濟體制改革取得的成就，離不開充分調動地方經濟建設的積極性。今年政府工作報告提出“積極探索建立激勵機制，促進地方在高質量發展中培育財源”，對進一步完善地方財稅體制建設提出新要求。

江蘇省昆山市積極打造長三角（昆山）國際低碳產業創新園區，力爭通過5年時間，實現綠色低碳產業規模超1000億元。圖為該園區正在抓緊施工中，一期項目已于去年12月開園。

增加地方自主財力需要強化稅源保障

地方稅收收入占地方財政收入的比重直接反映了地方財政收入質量。目前，各地這一數據有較大的差異，一些高質量發展程度較高的省份，這一比例超過80%，但也有部分省份為50%或以下。可見，強化地方稅源保障十分重要，這是增強地方自主財力的重要內容。

從產業看，稅源可分為傳統行業稅源及新興行業稅源。傳統行業稅源主要集中在制造業、金融業及房地產業等；新興行業稅源主要集中在數字經濟及現代服務業等。傳統行業因其在國民經濟中占有重要地位，且產業鏈及供應鏈比較清晰，所以稅源辨識度及征收管理都較為成熟，稅源較為穩定。但在近年來，受國內外經濟環境變化等因素影響，傳統行業稅源出現流失趨勢，對于一些地區的財力形成了沖擊及壓力，因此造成財政收入，及稅收收入占財政收入的比重“雙下降”。

筆者認為，強化稅源保障，一是加強對納稅人稅收合規性的宣傳，并通過打造效能稅務，有效堵漏增收，減少稅收流失；二是充分發揮智慧稅務優勢，通過大數據模型動態掃描識別風險，及時向納稅人推送風險提示，引導納稅人主動遵從，既減少稅企矛盾，又減少對納稅人的干擾，用較低的行政管理成本保障稅源；三是規范稅收優惠政策，完善稅式支出制度，進一步增強稅收政策確定性、精準性及針對性，維持宏觀稅負穩定。

此外，對于地方稅源受產業結構變遷影響較大這一情況，應積極探索新興行業稅源管理，重點聚焦產業發展較快、利潤空間較大的行業，加快完善與新業態相適應的稅收制度，拓寬稅源，形成稅收增長與經濟發展的良性互動。

提高地方財政積極性需要建立激勵機制

提高地方財政積極性是促進地方財政可持續性發展的關鍵。自分稅制改革以來，我國通過有效調動中央與地方兩個積極性，不但保障了財政收入，也促進了經濟發展。從中央與地方兩級財政關系來看，地區間差距較為明顯，一些經濟發達省份的財政收入的主要來源是稅收，但還有相當數量的省份對于中央對地方轉移支付的依賴程度較高。所以，建立有效激勵機制調動地方積極性是一個重要的現實問題。

對于欠發達省份，轉移支付是有效兜牢基層“三保”底線、加強民生建設及支持經濟發展的重要保障。但是，如果地方過度依賴于轉移支付，有可能一定程度上制約其經濟發展的主動性。同時，對于發達省份，由于主要財政收入來源是稅收，獲得的轉移支付較少，其積極性也會受到一定影響。因此，完善央地兩級財政收入分配機制需要創新思維。根據傳統的財政學理論，從公平的角度看，轉移支付主要用來改善欠發達地區的發展不平衡問題，保障民生，但從激勵的角度看，也要考慮到發達地區的積極性。我國今年建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制并安排資金400億元，資金分配體現向收入大省、收入增速較快省份傾斜的導向，以此來進一步調動地方財政積極性，并進一步發揮“經濟大省挑大梁”作用。

建立地方財政激勵機制還需要考慮地方招商引資獎補是否合規的問題。從構建全國統一大市場、高水平社會主義市場經濟體制的目標看，部分地區核定征收、給予稅收返還和獎補的做法，容易造成稅基侵蝕，形成“政策洼地”。并且，在虹吸效應的作用下，進一步影響地方經濟發展及財政積極性。應妥善處理這些區域性問題，提升要素配置效率，推動構建全國統一大市場，從而實現高質量發展。

完善地方財稅體制需要健全綜合體系

地方稅是與中央稅相對的概念，目前尚未形成統一共識，總體而言，其概念界定與稅收立法權、稅收征管權、稅收收益權三方面密切相關。基于此，可以把地方稅定義為大、中、小三種不同口徑：“大口徑”地方稅指稅收收益權屬于地方政府的稅種；“中口徑”地方稅指由中央政府統一立法或授權地方立法，但由地方政府負責征管，全部收入歸屬地方的稅種；“小口徑”地方稅指不僅征收管理權和稅收收益權歸屬于地方政府，而且稅收立法權、解釋權和司法權也屬于地方政府的稅種，地方政府可自主決定稅基、稅率、開征和停征。

我國稅收立法權集中于中央，從嚴格意義上來看，我國不存在“小口徑”地方稅。在“中口徑”的標準下，只有地方專享稅屬于地方稅。“大口徑”地方稅則包含地方專享稅和央地共享稅。目前，我國地方可支配稅收收入中，地方分享的共享稅收入占比較高。因此，在討論我國的地方稅建設時，應采用“大口徑”，即地方稅指稅收收益權屬于地方政府的稅種，相應地，地方稅體系及地方財稅體制也是一個綜合概念。

地方稅體系包含稅制體系、收入體系、稅權體系和征管體系。稅制體系是地方稅體系的核心部分，主要內容包括地方稅稅種組成，地方稅主體稅種的選擇及各輔助稅種之間的協調和搭配。收入體系指稅收收入歸屬權的劃分，由地方專享稅收入和央地共享稅中按比例劃歸地方的收入組成。稅權體系主要由稅收立法權、稅收政策制定權和稅收征管權組成。征管體系指地方稅征收管理活動各要素之間相互聯系和制約關系所形成的整體系統。

自2016年全面推開營改增以來，我國地方稅體系面臨主體稅種缺失的問題。雖然稅收收入完全歸屬地方的稅種多達10種，但是不少地區扣除共享稅之外的地方稅收收入占財政收入的比重不到20%，限制了地方稅在經濟社會發展中的作用，削弱了地方稅體系的有效性。事實上，相較于中央稅，地方稅在提供公共服務和推動經濟社會高質量發展方面具有獨特優勢，例如，地方的資源類、環境類及不動產類的稅收都可以用于更好地優化環境及改善民生。因此，健全財稅體制綜合體系，才能進一步增強地方自主財力、提升政府治理能力、優化公共服務以及促進經濟發展。

健全綜合體系還體現在增強政策取向一致性。完善地方財稅體制建設，除了深化地方附加稅改革研究，加快推進部分品目消費稅征收環節后移并下劃地方，全面實施水資源費改稅試點等改革舉措之外，還需要統籌協調好非稅收入，以及用好增量政策持續化解地方債務風險，助力地方進一步增強財政平衡，釋放活力，發揮地方財政在支持地方經濟建設、促進高質量發展中的積極作用。

（作者系北京國家會計學院副院長、教授）