中央財經大學校長馬海濤：先易后難，多舉措構建地方自主財力長效機制

馬海濤

通過推進消費稅改革、規范稅收優惠、加強財源建設等舉措充實地方財力，既能短期內緩解地方收支矛盾，又能為深層次事權和支出責任改革贏得緩沖空間，有助于在發展中逐步化解結構性矛盾。

今年政府工作報告精準聚焦當前財稅體制存在的地方財力與事權不匹配這一重點任務，圍繞消費稅改革、規范稅收優惠政策與財源高質量建設等方面，為構建地方自主財力長效機制提供明確指引。這也將為新一輪財稅體制改革縱深推進夯實基礎。

增加地方自主財力，為事權改革奠定基礎

當前，財政運行整體處于緊平衡狀態，地方財力與事權不匹配難以適應高質量發展的內在要求。本輪財稅體制改革在短期內應著眼于解決地方政府財力緊張問題，為更深層次的事權改革奠定前期基礎。

筆者認為，地方財力與事權不匹配的問題主要體現在兩方面。一是地方自主財力不足。現行分稅制框架下，增值稅、所得稅等主要稅種多為中央和地方共享稅，契稅、城市維護建設稅等地方獨享稅種則存在稅基窄、彈性低等問題。地方主體稅種缺失疊加土地出讓收入下滑，使得地方政府更加依賴中央對地方的轉移支付。此外，人口老齡化加速和公共服務標準提高，以及筑牢兜實“三保”底線等因素，在一定程度上壓縮了地方財政支出空間。二是事權與支出責任下移，加重地方財政負擔。2016年以來，中央與地方財政事權和支出責任劃分改革積極推進，基本公共服務保障得到進一步強化，央地財政資源配置得到進一步優化，但仍存在共同事權占比較高，部分領域支出責任劃分不明晰等問題，地方政府在公共教育、醫療衛生、社會保障等領域仍承擔全國財政支出的主要份額。這可能使得部分地方政府通過隱性債務等非常規手段填補收支缺口，甚至形成“財政缺口—債務擴張—風險累積”的惡性循環。

本輪財稅體制改革應從增加地方自主財力入手，為更深層次的改革打牢基礎。理論上，破解央地財政失衡的治本之策在于重構事權劃分體系，即在明確政府間事權的基礎上，界定各級政府支出責任，劃分財政收入，再通過轉移支付等手段調節上下級的財力余缺，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，促使財力與事權相匹配。

現實中，改革面臨雙重約束：一方面，政府職能轉型尚未完成。基本公共服務事權涉及多層級政府交叉管理，缺乏動態調整機制可能導致支出責任劃分陷入“討價還價”困局；另一方面，事權調整需與機構改革深度協同，既要考慮中央承擔事權的能力與效率，又要避免地方產生政策執行偏差。相較之下，通過推進消費稅改革、規范稅收優惠、加強財源建設等舉措充實地方財力，既能短期內緩解地方收支矛盾，又能為深層次事權和支出責任改革贏得緩沖空間，這種“先易后難”的改革路徑，符合制度變遷的漸進性規律，也有助于在發展中逐步化解結構性矛盾。

從三方面發力，構建地方自主財力長效機制

深化財稅體制改革是今年經濟社會發展的重點工作任務。應從消費稅改革、規范稅收優惠政策、財源建設三個方面協同發力，著力構建地方自主財力長效機制，增強地方發展主動性和財政可持續性。

加快推進部分品目消費稅征收環節后移并下劃地方。通過重構消費稅的稅基歸屬和分配機制，可以使消費稅與消費行為發生地的聯系更加密切。這也有利于增強地方自主財力，優化中央與地方的財力分配格局。一是提高公平性。提升消費發生地與消費稅歸屬地的匹配程度，緩解消費行為活躍與消費稅收入分配失衡問題。二是激發積極性。提高地方消費稅收入分配比例，激發地方政府優化消費環境，改善商業基礎設施等的積極性。三是增強可持續性。拓寬地方政府收入來源，為地方提供穩定財源，緩解財政收支矛盾，助力財政可持續發展。

筆者建議改革的具體實施路徑可以包括：一是選取部分品目進行試點，如一些消費屬性強、稅源易追溯的品目可先行后移；加快建立全國統一商品溯源大數據平臺，提升稅收征管能力。二是制定過渡方案，試點后逐步推廣，確保生產環節已繳稅款實行抵扣，避免重復征稅加重企業負擔，對產業結構單一、轉型壓力大的地區給予差異化補償。三是加強監管，防止地區間惡性競爭，打擊虛開發票、跨區套利等違規違法行為，維護市場秩序。

規范稅收優惠政策。規范稅收優惠政策將有助于提升稅收治理現代化水平。一是維護市場公平競爭。消除因“政策洼地”而造成的地區間傾斜問題，推動全國統一大市場建設。二是強化財政紀律。管控變相補貼、政策套利等行為，引導資金流向公共服務、科技創新等高質量發展領域。三是提高治理效能。提升政策透明度，減少權力尋租空間，優化營商環境。

筆者建議改革的具體實施路徑可以包括：一是建立動態公開的稅收優惠政策清單，適配科技創新、綠色轉型等國家重大戰略領域，清理地方自行制定的稅收減免，嚴禁清單外變相優惠政策。二是完善政策監管機制，地方出臺稅收優惠政策需開展財政承受力評估，并報省級或中央政府備案審查。三是開展稅收優惠政策績效評估，對已實施的稅收優惠政策開展成本收益分析，取消低效、重復性政策。

促進地方在高質量發展中培育財源。地方政府應圍繞數字經濟發展、綠色低碳轉型等重大戰略發展需求培育財源，其優勢體現在：一是高技術企業、現代服務產業的稅收貢獻率一般高于傳統制造業。二是拓寬稅源構成，多元化財源結構可緩沖經濟周期波動帶來的沖擊，增強財政韌性。三是實現稅源培育和經濟高質量發展的良性互動，通過財稅政策支持，加快培育屬于國家重點發展領域的稅源，有利于夯實經濟發展與財力增長協同推進的基礎。

筆者建議改革的具體實施路徑可以包括：一是鼓勵地方政府基于稟賦優勢，制定重點產業培育目錄，建立產業和稅源的聯動發展機制。二是完善跨區域財源共享體系，建立東中西部產業協作稅收共享平臺，破解欠發達地區產業承接瓶頸，實現地區間均衡發展。三是健全地方財源管理體系，建立新興產業動態監測系統，防止重復、低效建設造成浪費。

（作者系中央財經大學校長、黨委副書記、教授）