完整、準確、全面落實分稅制

中國社會科學院學部委員、中國稅務學會學委會副主任 高培勇

當前，應圍繞新一輪財稅體制改革，研究如何把相關改革部署落實、落細、落到位。

2024年底召開的中央經濟工作會議提出“實施更加積極有為的宏觀政策”“實施更加積極的財政政策”“實施適度寬松的貨幣政策”，結合“注重各類政策和改革開放舉措的協調配合，放大政策效應”“發揮經濟體制改革牽引作用，推動標志性改革舉措落地見效”等部署，我認為，在更加積極有為的宏觀政策的背景下，應堅持政策操作和改革行動“雙引擎”驅動。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》對新一輪財稅體制改革的重要部署，屬于“健全宏觀經濟治理體系”這一部分。預算改革中，地方預算改革是重點；稅制改革中，地方稅體系建設是重點；中央和地方財政關系改革中，增加地方自主財力是重點。所以，我認為，新一輪財稅體制改革的重頭戲是實現地方財政的健全運行。以地方財政改革為重頭戲的新一輪財稅體制改革，契合實施更加積極的財政政策的焦點、重點和難點。

就焦點而言，中央經濟工作會議圍繞實施更加積極的財政政策部署6條舉措，包括提高財政赤字率；加大財政支出強度；增加發行超長期特別國債；增加地方政府專項債券發行使用；優化財政支出結構；黨政機關要堅持過緊日子。這些舉措幾乎全部都要落地于地方，都要通過地方層級的財稅操作加以實現。

就重點而言，2024年全國一般公共預算支出中，地方一般公共預算支出占比超85%，但同時地方自有財力偏低，一半以上的支出財源要靠非自主財力。地方財政運行的確定性、穩定性、可預見性相對偏低。

就難點而言，近期出臺的一攬子增量政策中，最引人關注的一項是史上規模最大的化債方案。需特別關注能否確保專款專用、不被挪用、不被濫用，盡可能減少或避免副作用，以取得效益大于成本等效果。顯然，地方財政的健全運行，對增量政策目標的實現至關重要。

以地方財政改革為重頭戲的新一輪財稅體制改革，集中體現于分稅制的完善。黨的二十屆三中全會和去年底召開的中央經濟工作會議，關于地方財政改革的一個標志性表述是“增加地方自主財力”。其所要增加的不是一般性財力，不是為增加財力而增加財力，而是奔著增加地方財政的自主性而去。可以確定無疑的一點是，增加地方財政的自主性，必由之路是進一步完善分稅制，兩者實系同一問題的兩個方面。

黨的二十屆三中全會用“權責清晰、財力協調、區域均衡”12個字描述中央和地方財政關系新格局。完整、準確、全面落實分稅制，既是勢在必行，又是當務之急。關于分稅制，應著力澄清基礎理論的幾個模糊性認識：

一是“分稅制是不是分稅收”。稅收理論把稅收相關問題區分為稅本、稅源和稅收3個層次，稅收是稅收活動的結果，稅源和稅本是稅收活動的要素，顯然分稅制和分稅收不是一回事。分稅制首先要解決分什么的問題。也就是說，分要素而非分稅收十分關鍵，比如農村聯產承包責任制改革的實質就是改“分糧”為“分地”。所以，分稅制的核心內容在于對稅本、稅源的要素分配。概括起來，就是分稅種。

二是“分級財政管理是不是單級財政管理”。分級財政管理要求一級政府、一級預算、一級財政，絕非“一個鍋里掄馬勺”，而是在明確事權和財政管理權限的前提下“各過各的日子”。

三是“稅權是不是等于財權”。我國稅收立法權高度集中，但應賦予地方政府相應的財政收支管理權力。只要是一級財政，就應當有相對獨立的組織收支、平衡收支的財政管理權，不宜也不能將稅權高度集中引申或擴展為財權高度集中。

四是“轉移支付是不是越多越好”。轉移支付有三大基本功能，包括實現區域發展的平衡、完成中央交辦的事務、實現宏觀調控意圖。目前中央對地方的轉移支付規模已經高于中央層級組織的財政收入規模，長此以往，既不可持續，又脫離轉移支付的本來意義。就此而言，轉移支付顯然不是越多越好。