積極支持發展銀發經濟和養老服務

楊得前

目前，我國銀發經濟規模在7萬億元左右，到2035年，規模有望達到30萬億元。應進一步完善財稅支持政策，用好用活財稅政策工具，從關鍵的供給側發力，促進銀發經濟和養老服務擴容提質。

我國政府高度重視養老服務和銀發經濟發展，密集出臺了一系列支持政策。2024年12月召開的中央經濟工作會議提出“積極發展首發經濟、冰雪經濟、銀發經濟”。2025年1月發布的《中共中央 國務院關于深化養老服務改革發展的意見》，是我國首次以黨中央、國務院名義印發關于養老服務工作的意見。

銀發經濟和養老服務蘊含巨大發展潛力

國家之所以重視銀發經濟和養老服務發展，一方面，是應對人口老齡化和滿足人民對美好生活向往的需要。2024年末，我國60歲及以上人口首次突破3億人，占全國人口的比重提升至22%；另一方面，發展銀發經濟蘊含著促進消費、推動經濟增長的巨大潛力。根據測算，目前我國銀發經濟規模在7萬億元左右，約占國內生產總值的6%，到2035年，銀發經濟規模有望達到30萬億元，呈現“長坡厚雪”態勢。中央經濟工作會議強調擴大內需，銀發經濟成為重要抓手，通過豐富適老產品和服務，激發老年消費潛力，促進經濟內循環。政策引導與支持加速銀發經濟標準化、集群化發展，不僅利于應對人口老齡化挑戰，更助力經濟轉型升級，推動高質量發展。

為促進銀發經濟和養老服務發展，政府實施了一系列財稅金融支持政策。在養老金融產品方面，采取財政貼息、投資風險補償、稅費減免等方式，鼓勵企業創新養老金融產品和服務，拓寬養老產業的資金來源。在養老服務方面，采取直接投資、投資補助、貸款貼息、設立健康產業投資基金、擴大政府購買服務范圍等舉措，支持養老機構的運營，以及養老服務設施的建設。在銀發經濟方面，通過獎勵引導、資金注入、財政補助和稅費優惠等方式，引導資金流向，推動產業升級，鼓勵投資和創新。在個人養老金方面，我國自2024年12月15日起全面實施個人養老金制度，個人養老金所得稅優惠政策也隨之擴展到全國。

據統計，2019年至2024年，全國財政用于養老服務和老年人福利方面的支出超過5600億元，年均增長11%。然而，養老服務和銀發經濟發展仍存在一些不足之處，主要體現在供給側：養老金融市場不完善，融資渠道不順暢，養老金融產品和服務供給不足；養老服務網絡不健全，特別是鄉鎮（街道）和村（社區）的養老服務設施存在較大短板；銀發經濟發展不夠快，老年產品較為單一，適老化程度不高，老年人在醫療、出行、娛樂等方面多有不便之處；個人養老金制度的激勵效應較弱，現行遞延納稅優惠政策對低收入群體的吸引力有限。

多國利用財稅政策支持銀發經濟發展

老齡化是全球人口發展的客觀趨勢，美國、德國、日本等國家通過出臺多項財稅政策支持銀發經濟和養老服務發展。

支持養老服務的供給。針對部分地區地價高企的情況，德國政府對養老服務企業進行財政補貼，并降低土地價格，助力老年社區的建設。對從事養老護理的企業和老年人口提供補助，并規定對養老機構免征銷售稅和營業稅，降低其稅收負擔。英國為中小型養老機構提供稅收優惠，如在計算應納稅所得額時，小規模養老機構可享受投資股份成本30%的扣除優惠，以此鼓勵對養老機構投資和捐贈。法國規定養老服務企業適用增值稅優惠稅率，擴大養老服務的供給。

促進銀發經濟發展。在供給側，各國鼓勵投資和創新。比如，美國對于任何機構的非營利性養老業務，皆免征消費稅，以此鼓勵社會投資。日本政府增加對智慧養老企業的稅收減免，初創企業在開發老年人使用的人工智能輔助設備時，還可以申請政府的研發補助資金。在需求側，通過積極降低老年人稅收負擔等舉措，提高其消費能力。比如，法國于2023年4月發布《退休制度改革白皮書》，推動建立統一養老金體系，提高老年人的養老金水平，增強其消費能力。加拿大通過提高通脹調整系數、調整稅率等級及增加基本免稅額等措施，讓老年人享受到更多的稅收減免。丹麥通過提高老年人的社會參與度，尤其是培育其在健康方面的數字消費習慣，促使老年人積極參與社會生活，提高其消費能力。

鼓勵參加個人養老金。各國主要通過稅收減免、遞延納稅等方式鼓勵國民積極參加個人養老金。發達國家的個人養老金計劃主要采用EET稅收優惠模式，個人繳費時享受稅前扣除，投資收益暫不征稅，領取時按普通收入稅率征稅。不少國家的個人養老金制度在投資選擇和提取條件方面更靈活，稅收優惠力度更大。此外，還有一些國家采取了并行EET、TEE（繳費階段征稅、投資階段免稅、領取階段免稅）或EEE（3個階段均免稅）的模式，加拿大的個人注冊退休儲蓄計劃采用EET模式，而個人免稅儲蓄賬戶則采用TEE模式。兩種模式并行，為國民提供不同的養老金儲蓄選擇，可滿足不同人群的需求和偏好。

完善支持銀發經濟和養老服務的財稅政策

發展銀發經濟是2025年經濟重點任務之一，應進一步完善財稅支持政策，用好用活財稅政策工具，關鍵要在供給側發力，促進銀發經濟和養老服務擴容提質，更好地促進消費，滿足人民對美好生活的需要。

加大財政投入與資金支持。持續加大在養老服務和銀發經濟方面的財政投入，通過設立專項基金、提供補貼、稅收優惠等措施，鼓勵社會資本進入養老服務領域。比如，設立養老服務業發展專項基金，用于支持養老服務設施的建設、改造和運營，以及養老服務的創新和研發。對于新建的養老服務機構或改造的養老服務設施，可以提供一定的啟動資金或改造補貼。為更好發揮中央和地方兩個積極性，中央在預算內積極投資養老服務體系建設，各地根據經濟發展水平和人口老齡化程度，適當加大對養老服務支持力度。

優化財政支出結構。優化財政支出的央地比例和空間分布結構，確保養老服務的普惠性和可持續性。按照中央與地方財政事權和支出責任劃分有關原則，加強基本養老服務經費保障。調整財政支出比例，加大對農村和邊遠地區養老服務的支持力度，縮小城鄉差距。加大對農村養老服務的投入，建設農村養老服務中心，提供日間照料、助餐、助浴等服務。同時，通過政府購買服務等方式，引導社會力量參與農村養老服務，提高服務質量和擴大覆蓋面。

鼓勵社會資本投入。政府可以與社會資本合作，共同建設、運營養老服務機構。比如，政府提供土地、政策等支持，社會資本負責投資建設、運營和管理，實現資源共享、風險共擔。還可以設立養老服務業投資引導基金，吸引社會資本參與養老服務項目的投資。

支持養老服務創新。利用財稅政策促進養老服務創新，推動智慧養老、醫養結合等新業態的發展。在智慧養老方面，可以考慮加大對從事智慧養老的企業或機構的財稅支持力度，鼓勵其研發和推廣智能養老設備和服務。在醫養結合方面，支持醫療機構與養老機構合作，支持符合條件的醫養結合機構發展，對非營利性醫養結合機構給予建設補助、租賃補助和運營補助，以降低其運營成本，提高服務質量。

加強預算管理和財會監督。加強對養老服務領域財政資金的預算管理和績效評估，確保財政資金用于支持養老服務的發展和創新，充分發揮財政資金的使用效能。對于資金使用效益不高的項目，應及時進行調整和優化。

（作者系集美大學財經學院院長，地方財政績效研究中心首席專家、教授）