穩(wěn)步推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移改革

何輝 姚佳欣 魏卓凡 梅天

隨著金稅工程的持續(xù)建設與完善，尤其是稅收征管數(shù)字化升級和智能化改造，推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移改革，在征管技術條件上逐漸成熟。

黨的二十屆三中全會提出，推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。中央財辦解讀中央經濟工作會議精神時強調，推進財稅體制改革，在零基預算改革、部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移等方面爭取新突破。加快推進消費稅改革，有利于優(yōu)化稅制結構，拓展地方稅收來源，改善消費環(huán)境。

推進消費稅改革的背景

我國消費稅屬于特別消費稅，對15類應稅消費品征稅，其主要目的是引導消費、調節(jié)收入分配及籌集財政收入。1994年分稅制改革后，我國消費稅主要集中在生產環(huán)節(jié)征收，這主要考慮到零售環(huán)節(jié)的稅源比較分散，存在稅款流失的風險，而生產環(huán)節(jié)納稅人多為規(guī)?；纳a企業(yè)，稅源比較集中，管理相對規(guī)范，而當時的征管技術水平難以匹配零售環(huán)節(jié)的復雜分散的稅源情況，所以主要集中在生產環(huán)節(jié)征收。

隨著財稅體制改革不斷深化，拓展地方稅收收入成為優(yōu)化稅制結構的重要內容，在前三大稅種中增值稅、企業(yè)所得稅已實行中央和地方共享，只有消費稅還是中央稅種，所以想拓展地方稅收收入，有必要推動消費稅下劃地方改革。加之近年來，金稅工程的持續(xù)建設與完善，尤其是稅收征管數(shù)字化升級和智能化改造，推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移改革，在征管技術條件上逐漸成熟。

消費稅征收環(huán)節(jié)后移面臨的挑戰(zhàn)

征收環(huán)節(jié)后移稅目選擇。消費稅征收環(huán)節(jié)后移應考慮稅收收入的穩(wěn)定性、稅源的可控程度、引導調節(jié)消費功能等因素。我國消費稅中，煙、酒、成品油、小汽車4個稅目的消費稅收入占總消費稅收入的90%以上，消費稅征收環(huán)節(jié)后移也主要圍繞這些稅目進行。一旦征稅環(huán)節(jié)后移，這些稅目的消費稅收入有何變化，需要事先考量。筆者認為，消費稅征收環(huán)節(jié)后移應逐步實施，不宜采取“一刀切”，在全面衡量征收環(huán)節(jié)后移產生效應的基礎上，確定哪些稅目率先后移，哪些稅目待時機成熟再后移，以保障改革平穩(wěn)進行。

稅收征管難度有所提升。消費稅征收環(huán)節(jié)后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)意味著稅源較為分散，征管難度也相應加大。在生產環(huán)節(jié)征稅，納稅人多為生產廠商，稅源較為集中，稅務部門可以對稅源進行有效管理，征稅效率較高。而零售商數(shù)量多且分散，銷售價格并不統(tǒng)一，加之零售商規(guī)模較小，部分會計核算不健全，導致稅收監(jiān)管成本更高，征管難度更大。目前來看，有的消費品征收環(huán)節(jié)后移征管難度相對較小，例如就煙消費稅而言，雖然煙的零售商眾多，但主要采取專賣形式，在大數(shù)據(jù)背景下商品流向相對容易掌握。但如果將市場化的一些應稅消費品的消費稅后移至零售環(huán)節(jié)征收，征管難度就會更大。例如就成品油消費稅而言，全國的加油站數(shù)量遠超過煉油廠數(shù)量，若將消費稅征稅環(huán)節(jié)后移，稅收征管方式可能需要隨之變化，應借助智慧稅務推進征收環(huán)節(jié)后移，提高稅收監(jiān)管效率和精準度。

地區(qū)間稅收收入分配格局變化。消費稅在生產環(huán)節(jié)征收使得生產地稅收收入增加，而對消費地稅收收入的影響不明顯，這會造成稅收和稅源相背離的問題。將消費稅征收由生產環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，可以增加消費地的稅收收入，但是對生產地而言，會在一定程度上造成稅款流失，地區(qū)間稅收收入分配格局發(fā)生變化。目前消費稅屬于中央稅，若征收環(huán)節(jié)后移后的增量收入留給地方，也將進一步影響到地區(qū)間稅收收入分配格局。例如煙消費稅，煙草生產大省主要是云南、湖南等中西部地區(qū)，煙草消費大省主要是浙江、廣東等東部地區(qū)，征收環(huán)節(jié)后移，煙消費稅一部分收入就會從生產地轉移至消費地。而且煙消費稅收入占消費稅總收入的比重超50%，征收環(huán)節(jié)后移對地區(qū)稅收收入分配格局的影響尤其大。因此，推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移，應統(tǒng)籌考慮個別應稅消費品的消費稅收入占比及地區(qū)間稅收收入分配格局變化。

消費稅征收環(huán)節(jié)后移的改革建議

分步實施消費稅征收環(huán)節(jié)后移。從煙、酒、成品油、小汽車這4個稅目來看，煙和成品油消費稅收入占比較高，且煙草生產大省主要是云南、湖南等中西部地區(qū)，煙草消費稅征收環(huán)節(jié)后移會影響這些地區(qū)的稅收收入，而且成品油涉及能源戰(zhàn)略問題，因此筆者建議，可先考慮小汽車消費稅征收環(huán)節(jié)后移。

借助智慧稅務推進征收環(huán)節(jié)后移。在當前數(shù)字經濟的背景下，可利用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術，對稅收數(shù)據(jù)深入挖掘，準確識別消費稅零售環(huán)節(jié)征收的稅收風險，提高稅收監(jiān)管效率和精準度。針對消費稅征收環(huán)節(jié)后移可能帶來的稅源分散問題，可借助不斷完善的智慧稅務系統(tǒng)，以及智能稅控裝置、區(qū)塊鏈電子發(fā)票平臺等對零售環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，并嚴格電子發(fā)票管理制度，推進金稅四期工程，防范潛在稅務風險，確保稅收收入應收盡收。此外，建設完善數(shù)據(jù)信息共享平臺，加強部門和地區(qū)間的聯(lián)動，共同強化稅源管控，為消費稅征收環(huán)節(jié)后移創(chuàng)造有利條件。

建立消費稅收入調節(jié)制度。建議建立消費稅收入調節(jié)制度，對消費品主要生產地進行彌補。以煙消費稅為例，可以從煙消費稅存量收入中劃撥部分資金，彌補給煙草主要生產地。或者在消費稅征收環(huán)節(jié)后移后，從消費稅收入產生增量的地區(qū)提取部分資金作為調節(jié)基金，彌補增量為負的地區(qū)，平衡地區(qū)間稅收收入分配格局，以保證消費稅征收環(huán)節(jié)后移改革穩(wěn)步推進。

（作者單位：首都經濟貿易大學財政稅務學院）