實施更加積極財政政策 統籌推進財稅體制改革

胡怡建

財政政策取向從“積極”到“更加積極”，意味著財政政策既延續“積極”的總基調，體現政策穩定性和連續性，又強調“更加積極”，要求政策工具更多、力度更大、協調性更強。

當前外部環境變化帶來的不利影響加深，我國經濟運行仍面臨不少困難和挑戰。對此，中央經濟工作會議部署2025年經濟工作時提出，財政政策和財稅改革的重點和著力點是“實施更加積極的財政政策”“統籌推進財稅體制改革，增加地方自主財力”，并加強與貨幣政策、經濟政策和非經濟性政策等的協調配合，以更好推動經濟持續回升向好。

實施更加積極的財政政策

體現在“三個提高”

財政政策是宏觀經濟調控的重要政策工具。按照中央經濟工作會議部署，2025年我國實施更加積極的財政政策。財政政策取向從“積極”到“更加積極”，意味著財政政策既延續“積極”的總基調，體現政策穩定性和連續性，又強調“更加積極”，要求政策工具更多、力度更大、協調性更強。這一部署旨在更好地應對經濟運行中的不穩定、不確定因素，為實現全年目標任務提供強有力的政策支撐。

在當前經濟形勢下，更加積極的財政政策主要發揮以下方面作用：一是擴大需求，通過增加財政支出規模來擴大社會總需求，對沖外部不確定性。二是穩定預期，通過提高財政赤字率，發揮好財政的超常規逆周期調節作用。三是化解風險，包括房地產和金融領域在內的重點領域風險，更好地推動房地產市場止跌回穩。

2025年更加積極的財政政策主要體現在“三個提高”。一是提高財政赤字率。提高財政赤字率是積極的財政政策的基本表現。長期以來，我國財政赤字率控制在3%以內，2025年提高赤字率，傳遞出中央通過超常規逆周期調節來穩經濟、穩預期的決心和政策意圖。二是擴大國債發行規模。增加地方政府專項債券發行使用，擴大投向領域和用作項目資本金范圍。同時，增加中央政府發行的超長期特別國債規模，以優化中央與地方債務結構，支持地方化解債務風險。三是提高財政支出增速。通過提高財政赤字率和擴大國債發行規模，為增加財政支出、增加政府重要領域投資創造條件。同時，優化財政支出結構，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費、增后勁，兜牢基層“三保”底線，為實現經濟高質量發展提供堅實的財政支持。

理順中央與地方財政關系

統籌推進財稅體制改革

中央經濟工作會議提出，2025年統籌推進財稅體制改革。改革的核心在于進一步理順和平衡中央與地方財政關系。建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，同時充分發揮中央政府的宏觀調控功能，保障國家戰略穩步落地，并兼顧各地實際發展需求，提升國家治理體系的整體效能，為推進中國式現代化提供堅實的制度基礎和財力保障。

妥善處理中央和地方的財政關系，推動中央和地方財政關系科學化、規范化，筆者認為主要應關注以下幾方面。

推動事權上收，在中央層面集中統一謀劃更多事權和支出責任，從而減輕地方政府的支出責任和負擔，減少地方政府在政策執行中的分歧，避免資源浪費，提高財政支出效率，提升治理措施的系統性與公平性。

提高中央財政支出比例，可以確保國家重大戰略領域的持續投入，調整優化財力分配格局，促進國家整體發展的均衡性與可持續性。

明確中央和地方事權邊界，在強化中央統籌的同時，充分尊重地方政府執行自主權，給予地方政府因地制宜的調整空間，既保證中央政策的統一性，又提升地方政策執行的靈活性。

完善財政轉移支付體系，優化轉移支付結構，清理規范專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提高轉移支付效率，建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制。

完善跨區域協調機制，將其作為推進區域協調發展戰略的重要抓手，通過跨區域的統一規劃和資源調配，有效解決不同區域間的利益博弈問題，提升項目執行效率。

健全地方稅體系

增加地方自主財力

中央經濟工作會議還提出，增加地方自主財力。其關鍵在于拓展地方稅源，健全地方稅體系。自全面推開營改增后，由于取消了作為地方主要稅收來源的營業稅，使得地方缺乏主體稅種。當前，地方稅收主要依靠中央與地方“五五分享”的國內增值稅，“六四分享”的企業所得稅、個人所得稅等，契稅、資源稅、印花稅等地方稅種收入占比較低，造成地方財政壓力較大。拓展地方稅源，健全地方稅體系，能夠為地方財政提供更廣泛和持續的收入來源，進一步增強地方財政的穩定性和自給能力，從而推動地方經濟可持續發展。

當前，增加地方自主財力、拓展地方稅源的改革措施，主要涉及推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，優化共享稅分享比例，研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅等。其中，消費稅改革將直接增加地方財政收入，緩解地方收支平衡壓力；可以提升稅收透明度，減少偷逃稅問題，提高稅收征管效率；鼓勵地方政府更大力度促消費，進而增強消費對經濟增長的驅動力；有助于擴大地方稅收管理權限，激發地方政府的積極性和創造力。統籌考慮稅收征管能力等因素，消費稅征收環節后移應分品目、分步驟推進。

（作者系上海財經大學公共政策與治理研究院院長、教授）