加快推動非稅收入規范化法制化建設

曾光輝

可從頂層設計、理順關系、明晰權責著手，加快推動非稅收入規范化、法制化建設。

黨的二十屆三中全會提出“適當下沉部分非稅收入管理權限，由地方結合實際差別化管理”，為加快非稅收入規范化、法制化建設提供了根本遵循。筆者按照國家稅務總局部署要求，結合湖南非稅收入工作實際，圍繞打造系統完備、科學規范、運行高效的非稅收入管理法制體系，開展調研、分析情況、提出思考。

非稅收入法制建設的湖南探索

在非稅收入規范化、法制化建設方面，湖南省走在全國前列。2004年，湖南省人大常委會頒布《湖南省非稅收入管理條例》（以下簡稱《條例》），為全國首個非稅收入地方性法規。2022年12月，湖南省人民政府辦公廳印發的《湖南省稅費精誠共治辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），是全國首個省級稅費精誠共治辦法，全省非稅收入管理機制不斷完善。

收入規模穩步增長。2019年至2023年，湖南稅務部門累計入庫非稅收入6534.5億元，收入規模穩步擴大，占稅務部門征收稅費收入比重28.6%，為地方經濟發展提供堅實的非稅收入財力。

管理效能穩步提升。樹牢“稅費皆重”理念，深入貫徹實施《辦法》，加強部門間常態化溝通，在數據共享、征收管理、政策研究等方面強化協同共治，促使非稅收入管理質效并進。

制度建設穩步推進。在新一輪財稅體制改革背景下，國家稅務總局湖南省稅務局聯合國家稅務總局稅務干部學院（長沙校區）開展非稅法制化研究，在省人大常委會指導下，協助省財政廳開展《條例》的調研修訂，積極推動非稅收入管理規范化、法制化進程。

非稅收入征管實踐的現實難題

非稅收入征收管理劃轉稅務部門后，湖南著力構建“稅費皆重、稅費一體、稅費協同”格局，取得較好成效，但一些難點問題不能忽視。

制度滯后影響征收管理。一是依法征管難。從國家層面看，國家非稅收入管理法律體系尚不完善，現行《政府非稅收入管理辦法》的法律層級不高；從地方層面看，以湖南為例，《條例》實施近20年，已不能適應當前征管需要。湖南省稅務局就非稅收入法制化專門開展問卷調查，1664名受訪人中，80.1%的受訪人認為《條例》有必要修訂，在最迫切需要解決的問題中，選擇“（部門間非稅收入）職責邊界不清”“明確稅務部門征收主體地位”的受訪人分別占比39.2%、26.6%。二是依法催收難。根據法律法規，應繳未繳殘疾人就業保障金、礦產資源專項收入、土地出讓金等均須依法繳納滯納金、違約金。但對非稅收入逾期未繳的行政處罰權，尚無相關法律法規明確主體，稅務部門加收滯納金、違約金以及處罰措施難以落地。三是依法追欠難。目前尚無法律明確稅務部門為非稅收入歷史欠繳費金的追繳主體，稅務部門更無實行強制追繳的法定措施。如湖南某地近期追繳土地出讓金，最終由自然資源部門下達行政征繳決定書并作為申請強制執行的主體。

職權受限帶來風險多發。一是風險規避難。由于非稅收入項目品類廣，牽涉部門多，缺乏統一規范的征收管理程序、流程、文書等標準，容易產生征繳爭議，稅務部門難以規避執法風險、廉政風險和監督風險。如稅務部門對某企業下達《土地使用權出讓收入催繳通知書》，企業提出行政復議，相關催繳程序最終撤銷。二是強制執行難。目前尚無法律法規明確稅務部門征收非稅收入（如土地出讓金）申請強制執行的主體資格，稅務部門在非稅收入強制執行方面陷入“法無授權不可為”的尷尬境地。根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》中“對于行政機關作出的行政決定，行政機關有強制執行權而怠于強制執行，或者沒有強制執行權而怠于申請人民法院強制執行的”有關規定，稅務部門又容易面臨被檢察機關作為行政公益訴訟對象立案訴訟的風險。三是審計整改難。通過外部門審計發現的一些非稅收入風險，也反映出稅務部門非稅收入管理職權受限。如在審計整改中，稅務部門只能對其征管環節的事項負責，非稅收入征收費基、標準、欠費追繳等政策事項，由非稅收入主管政策的外部門管理，審計有關問題確認、整改工作銜接不順暢。

條線較多需要共治加力。一是統籌共進難。非稅收入管理涉及多個行政主體，管理主體、項目分類、征收方式等呈現出多元化特征，由于協同共治相關規范制度執行不嚴、部門間權責邊界不清、執法權限模糊，統籌共進困難。如殘疾人就業保障金清欠職權邊界不清，某地稅務部門按規定向財政部門移送欠繳單位有關情況后，財政部門并未采取相應的催繳措施。二是數據共享難。由于各非稅收入項目政策主管部門的信息系統不一樣，數據共享流程不一、形式不一，造成數據互通共享多有“梗阻”。如稅務部門上報土地出讓金有關統計數據，自然資源、住建等部門掌握的數據難以在線上匯總，現階段仍以線下傳遞為主。三是精誠共治難。湖南省出臺《辦法》，構建起依法依規推進稅費精誠共治的基本制度體系，但在非稅收入管理實踐中，建成覆蓋全面、清晰明確、科學細致的考核監督指標體系尚需時日。

加快非稅收入法制建設的思考

落實黨的二十屆三中全會要求，針對以上存在的問題，筆者認為，可從“頂層設計、理順關系、明晰權責”著手，加快推動非稅收入規范化、法制化建設。

立柱架梁，加快非稅法定。一是加強制度探索。在目前全國統一規范有較大現實困難情況下，應鼓勵各地因地制宜探索規范非稅收入管理的地方性法規、規章制度和規范性文件，明確非稅收入的概念、性質、范圍和管理原則。結合本地實際，配套建立非稅收入管理制度，逐一明確稅務部門征收職責、管理權限和執行程序，于法有據、有法可依。二是推動非稅立法。梳理各地已成熟的非稅收入管理制度性規定，提升其與預算法、稅收征管法等法律法規的適配度、銜接度，為國家修訂政府非稅收入征收管理法以及國務院行政法規提供參考。同時，依托地方非稅收入規范化管理實踐，加快修訂地方性法規和政府（部門）規章，健全稅費集成共治制度體系。三是規范征收管理。組織非稅收入各行政管理部門，完善非稅收入征收管理制度，共同確定繳費登記、征繳手段、征繳期限、征繳程序、催繳方式等程序內容，規范操作流程、編制業務指南、制定標準文書，統一非稅業務執行口徑。

確權明責，加強風險防范。一是優化非稅結構。研究推進“費改稅”，借鑒教育費附加、地方教育附加征管經驗，探索分析其他費金并入稅種附征的可行性，逐步優化費制結構，進一步促進“稅費占比”合理平衡。二是強化分類管理。根據費種性質，制定非稅收入分類辦法，精準施策、精細管理。如“類稅”非稅收入全程征管，“核費類”“代征類”因地制宜，“租利類”協同征管，“罰沒類”“捐款類”委托代征。借助智慧稅務平臺，創新非稅收入“動態信用+動態風險”運用場景，提供非稅收入申報繳費個性化、標準化服務。三是完善監督機制。嚴格人大立法監督與預算監督，加強司法監督與審計監督，會同檢察院、法院、行政管理部門，聯合破解非稅收入欠費追繳難題。構建“數字非稅”監測平臺，建設非稅收入風險分析模型，加強對非稅收入征收、退庫及違規處罰的監督管理。

提能增效，強化精誠共治。一是樹立“一個導向”。以協同共治為鮮明導向，探索建立非稅收入精誠共治考核指標體系，逐條逐項細化考核內容、考核指標、考核方法，加強考核結果運用，推動精誠共治走深走實。二是暢通“兩個循環”。加強非稅收入數據外部供給，依托國家整體數據體系建設與政務數據平臺建設，建成多端口的“智慧非稅信息共享平臺”，實現數據共享制度化、標準化、常態化。推進非稅收入征收、收繳和票據電子化改革和智能化改造。三是抓好“三個要點”。明確各相關部門協助義務，健全非稅收入齊抓共管機制，支持稅務部門加強非稅收入管理。明確各相關部門履職要求，落實落細協同共治各項措施安排。明確各相關部門分析職責，著力打造非稅收入分析“拳頭產品”，為黨委政府決策提供“非稅智慧”，更好打造“稅費皆重、稅費一體、稅費協同”工作格局。

（作者系國家稅務總局湖南省稅務局黨委書記、局長）