公平競爭審查：規制政策范圍 規范市場秩序

翁武耀 謝磊

《公平競爭審查條例》促進市場公平競爭、優化營商環境和建設全國統一大市場三大目的，與財稅法治建設目標具有高度一致性，《條例》實施將助推我國財稅法治建設。

《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）第一條明確促進市場公平競爭、優化營商環境和建設全國統一大市場三大目的，并將財稅政策措施納入公平競爭審查范圍。當前，我國正處于財稅法治建設關鍵時期，《條例》三大目的與財稅法治建設目標具有高度一致性，《條例》實施將助推我國財稅法治建設。

《條例》與財稅政策措施密切相關

相比2021年發布的《公平競爭審查制度實施細則》（以下簡稱《實施細則》），《條例》延續其基本內容并進行優化。最直觀的優化是法律位階的提升，由部門規范性文件上升為行政法規，這大幅提升公平競爭審查制度的權威性，確保該制度得到更有力的落實?！稐l例》與財稅政策措施密切相關的內容有以下幾方面：

保護商品、服務及要素自由流動。建設全國統一大市場的首要任務是打破地方設置的障礙，確保商品、服務及要素自由流動。地方設置的障礙包括禁止商品等流動的直接限制和給予商品等歧視性待遇的間接限制。相比于《實施細則》，《條例》第九條做了以下優化：1.不得規定含有限制商品等自由流動內容的政策措施的法源類型更全面?！稐l例》將這類法源類型擴大到包括法律、行政法規、地方性法規。不過，《條例》實際更多還是防止地方出臺相關政策措施，包括通過地方性法規來規定。2.新增禁止限制外地經營者參加本地政府采購的內容。《條例》貫徹政府采購法國內市場開放原則，將阻撓外地經營者參加的政府采購新增為限制商品等自由流動的方式，對地方財政政策的規制更全面。3.新增禁止設置歧視性收費項目、收費標準的內容。這有助于規制地方通過非稅收入設置壁壘的行為，在當前地方財政壓力加大的背景下，這一優化尤為重要。

通過禁止選擇性優惠保護公平競爭。在商品等自由流動的基礎上，更需要規制地方給予本地特定經營者優惠的行為。《條例》第十條就是為禁止給予特定經營者優惠以保護公平競爭而設立的。相比于《實施細則》，《條例》第十條做了以下優化：1.適用除外的立法表述更精簡。《條例》將不得給予特定經營者財稅優惠的情形的適用除外條件統一為有“法律、行政法規依據或者國務院批準”。這一立法語言的變化更符合立法兼顧專業和精簡的要求。需注意的是，在《條例》第二章四項審查標準中，只有第十條規定這一適用除外條件，主要因為財稅優惠政策間接影響市場競爭。2.不得給予特定經營者稅收優惠適用除外的法律、行政法規范圍擴大?！稐l例》不再限于稅收法律和法規，而是明確擴大到所有法律、行政法規，例如，海南自由貿易港法第三十條規定對海南特定企業給予企業所得稅優惠就能作為適用除外依據。這一優化更契合財稅法的領域法特征。3.規制給予特定經營者非稅收入優惠的范圍更為周延。《條例》不再列舉給予特定經營者非稅收入優惠的方式，而是從抽象層面，直接規定不得給予特定經營者非稅收入優惠，涵蓋各種優惠方式。 

豁免排除、限制競爭的政策措施。《條例》不僅立足保護公平競爭，也重視保護其他利益。為協調公平競爭和其他利益，《條例》第十二條規定豁免排除、限制競爭的政策措施的適用情形。相比于《實施細則》，《條例》第十二條做了以下優化：1.增加豁免情形?！稐l例》增加促進科學技術進步、增強國家自主創新能力的豁免情形，這將更利于地方因地制宜發展新質生產力。2.豁免條件更符合比例原則。適用該條款不僅應符合豁免情形，還應滿足豁免條件?！稐l例》將豁免條件改為“沒有對公平競爭影響更小的替代方案”，其法理是比例原則，比例原則強調侵害最小化，可見，《條例》更加符合比例原則的要求。

與《條例》相關財稅政策措施的實施要點

《條例》第九條的實施要點主要是增強確定性?！稐l例》第九條較為抽象，難免會增加實施難度，而《實施細則》就《條例》第九條列舉了具體情形，如針對《條例》第九條第五項當中的“對外地經營者在本地投資經營設置歧視性要求”，《實施細則》第十四條第五項從經營規模、經營方式、稅費繳納等方面對設置不同要求予以舉例。而且《實施細則》未被廢止，在不違背《條例》的情況下，依然有效。因此，可依照《實施細則》相關內容予以實施，以增強《條例》第九條的確定性。

《條例》第十條的實施要點包括以下幾方面：1.規制的財稅政策范圍。該條款的直接目的是避免因降低部分經營者成本造成不公平競爭。為此，該條款規制的財稅政策應具有廣泛性，如稅收抵免、延期繳納稅費、財政貼息、投資引導基金、縮減非稅收入征收期限等，只要這些政策實質上降低部分經營者成本，都應屬于該條款的規制范圍。2.規制的“特定經營者”范圍。特定即特別指定，特別指定體現選擇性，若地方在權限范圍內，僅給予某個、某類或某行業的經營者傾斜性財稅政策，將違背該條款的規定；反之，若地方無差別、非選擇性地給予全部經營者財稅優惠，通常就不在該條款的規制范圍。此外，一般化方案也不應在該條款的規制范圍，如地方基于非稅收入改革，取消某個地方收費項目，可能會讓部分或全部經營者獲利，這不應屬于給予特定經營者優惠。3.規制的結果要求?！稐l例》第十條的目的是防止不公平競爭。故《條例》第十條所規制的政策措施還應具有造成不公平競爭的結果。一般而言，當給予特定經營者財稅優惠，這一條件便自動滿足。換言之，與優惠大小、特定經營者占有市場大小以及是否全部用于出口等因素沒有關系。如果不存在相關市場，給予特定經營者財稅優惠就不存在排除或限制競爭這一問題。

《條例》第十二條的實施要點主要是把握比例原則。因《條例》第十二條是遵循比例原則而制定的，所以地方在適用該條款時應嚴守比例原則的三個層層遞進的標準，即適當性、必要性和均衡性標準。

《條例》實施對地方法治建設的積極影響

清理和廢止涉及限制商品等自由流動、公平競爭的財稅政策措施。《條例》追求的三大目的不僅影響地方后續制定財稅政策措施，還有利于結合《實施細則》，將違反《條例》的財稅政策措施予以清理和廢止。事實上，《條例》通過明確規定財稅政策的邊界，推動不同地方之間的財稅法制，尤其是財政和非稅收入法制，變得更為協調和趨同。這樣，一方面，有利于減少地方事權和支出責任，并加大對地方，尤其是欠發達地方的轉移支付力度；另一方面，有利于促進地方調整財稅政策結構，強化對民生保障等不涉及經營者競爭領域的財稅政策供給。

對地方財稅立法權的制約從形式限制為主轉為實質限制為主。《條例》從實質角度限制地方財稅立法權，對此有必要減少對地方財稅立法權的形式限制，即形式上，地方可以擁有更大財稅立法權，尤其是地方稅立法權，但實施時需要受到公平競爭審查等實質限制。

限制地方政府部門執行財稅政策的自由裁量權。從實質上影響財稅優惠的方式并非僅限于立法，還有執法中的自由裁量。為此，地方制定財稅政策時應更明確、更具體，減少執法機關的自由裁量權，加強規范，避免選擇性執法。

（作者：翁武耀系中國政法大學民商經濟法學院教授，謝磊系中國政法大學民商經濟法學院博士研究生）