朱青：理順央地財政關系，增加地方財力

本報記者 張思佳

建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系是構建高水平社會主義市場經濟體制和統一大市場的基本前提和必要保障。

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完善中央和地方財政關系是深化財稅體制改革的重要內容。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。如何理解改革意義？改革解決哪些問題？目前面臨哪些挑戰？近日，記者專訪中國人民大學財政金融學院教授朱青。

記者：建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，應如何理解其重要意義？

朱青：中央和地方財政關系是政府間關系的重要方面，事關國家治理以及經濟發展。《決定》從中國式現代化的總體目標出發，對未來我國中央和地方財政關系提出了“權責清晰、財力協調、區域均衡”的基本要求。“權責清晰”指中央和地方政府之間事權和支出責任的劃分要十分明確，在事權明確的基礎上劃分支出責任；“財力協調”指中央和地方各自掌握的財力要與其事權和支出責任相匹配、相適應；“區域均衡”指地區之間財政資金的供求狀況要大體平衡，避免出現“苦樂不均”的現象。“權責清晰、財力協調、區域均衡”的央地財政關系是構建高水平社會主義市場經濟體制和統一大市場的基本前提和必要保障。

記者：當前，我國中央和地方財政關系主要面臨哪些問題？

朱青：如果說1994年分稅制改革主要解決中央財政困難，新一輪財稅體制改革則主要應當通過適度增加地方財力和減少地方支出責任等手段來緩解地方財政困難。目前地方財政“緊平衡”的一個原因是地方事權過多，支出責任過大。例如，2023年全國財政（一般公共預算）支出中，地方支出占到86%以上，而中央支出占比不到14%。一些應當歸中央的事權劃給了地方，或者作為中央和地方的共同事權，地方承擔支出責任，再由中央給予一定的補助。2022年共同事權轉移支付達53項，例如，城鄉義務教育補助經費、學生資助補助經費等9項教育方面的轉移支付，中央引導地方科技發展資金、國家文物保護資金、基本養老金轉移支付、殘疾人事業發展補助資金等。公共衛生和社會保障等在國外一般是中央（聯邦）政府事權，而在我國很多劃為地方事權或共同事權。所以《決定》要求“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。中央財政事權原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財政事權。不得違規要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權的，通過專項轉移支付安排資金”。

記者：關于增加地方自主財力，專家們提出不同方案，甚至存在一些爭議，對此您怎么看？

朱青：20世紀90年代中期的財稅體制改革是在提高“兩個比重”的前提下進行的，即提高全國財政收入占國內生產總值的比重，提高中央財政收入占全國財政收入的比重。這樣在逐步做大財政“蛋糕”的同時，即使提高了中央財政的占比，也不會過分影響地方的財政利益。更何況中央在做大自己“蛋糕”的同時，還要切出更大一塊轉移給地方，這對均衡地方財力是有利的。但在目前經濟持續回升向好仍面臨諸多挑戰的情況下，實施新一輪財稅體制改革，不太可能提高財政收入占生產總值的比重，而如果只顧及提高地方自主財力，又可能會削弱中央財力。一旦中央財力弱化，就會影響中央的轉移支付，最終影響區域的均衡發展。我認為，新一輪財稅體制改革應當適度增加地方自主財力，主要是在消費稅穩步下劃地方上做文章。

記者：推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，應如何破題、解題？

朱青：2013年召開的黨的十八屆三中全會提出調整消費稅征收范圍、環節、稅率。2019年印發的《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》提出后移消費稅征收環節并穩步下劃地方。我認為，改革的困難主要在于消費稅在生產環節征收比較容易，如果后移征收就比較困難，容易出現“跑冒滴漏”。目前消費稅收入規模有1.6萬億，是第三大稅種，在前三大稅種中增值稅、企業所得稅收入已實行中央和地方共享，只有消費稅還是中央稅種。所以想增加地方自主財力，有必要推動消費稅改革。消費稅下劃地方的前提是征收環節后移，如果將生產環節征收的消費稅劃給地方，容易引發重復建設和產能過剩問題，導致資源配置低效。但消費稅全部一步到位后移到零售環節征收，則又面臨征管問題。所以《決定》提出“穩步下劃”原則。我理解“穩步”體現在兩方面：一方面，15大類征收消費稅產品的稅收收入不能一次性全部下劃地方。例如，作為消費稅最大稅源的煙類產品目前在批發環節征收的部分可以下劃地方，而在生產環節征收的部分仍劃歸中央，同時可以適當調整各環節的稅率；另一方面，不能所有產品都一次性后移到零售環節征收。例如，比照車輛購置稅在上牌照環節征收，小汽車消費稅可以后移到零售環節征收，但酒類、汽油柴油等產品后移到批發環節征收消費稅更有利于征管，不宜一步后移到零售環節征收。

記者：對落實優化共享稅分享比例，研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅等改革任務，您有何見解？

朱青：包括消費稅改革在內，上述幾項都是《決定》提出的增加地方財力的措施，但推行起來都具有一定難度。例如，稅費“三合一”改革的亮點是“授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率”，如果地方為了招商引資不按規定的最高稅率確定本地稅率，則增加地方收入的效果可能不夠明顯。現在值得探討的是“優化共享稅分享比例”。表面上看，要解決地方財政困難問題，優化的方向應當是提高地方對共享稅的分享比例，但我國三大共享稅（增值稅、企業所得稅和個人所得稅）的歸屬地主要集中在東部地區，2021年僅北京、山東、上海、江蘇、浙江、廣東（含深圳）6個省市取得的三大共享稅收入就分別占到全國收入的51%、59%和61%，如果進一步提高地方的分享比例，無疑對東部發達地區是有利的，這并不符合“區域均衡”的基本要求。所以我認為，優化的方向應當是適當提高中央對共享稅的分享比例，同時中央通過一般性轉移支付，將集中上來的共享稅收入更多地轉移給欠發達地區。