健全與中國式現代化相適應的現代財稅體制

馬海濤

從破除深層次體制機制障礙，實現政府與市場的協同運作，提升市場競爭力和生產要素配置效率，促進新質生產力發展與經濟結構優化等方面入手，健全與中國式現代化相適應的現代財稅體制。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》聚焦“繼續完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”這一全面深化改革的總目標，把深化財稅體制改革作為健全宏觀經濟治理體系的重要內容進行部署，體現了更高站位、更大格局和更高要求。

深刻認識深化財稅體制改革的定位和部署

深化財稅體制改革并非財政體制、稅收制度、預算制度等某一方面的改革，而是系統性、全面性的改革。需要深刻認識改革的定位，以及有關改革的新部署。

明確將構建與中國式現代化相適應的現代財稅體制作為深化財稅體制改革的目標。《決定》提出“緊緊圍繞推進中國式現代化進一步全面深化改革”，這一點題之句與黨的十八屆三中全會、黨的十九屆四中全會、黨的二十大一脈相承。高水平社會主義市場經濟體制是中國式現代化的重要保障，科學宏觀調控是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。因此，需要完善宏觀調控制度體系，統籌推進財稅體制改革，確立與中國式現代化相適應的現代財稅體制，破除深層次體制機制障礙，實現政府與市場的協同運作，提升市場競爭力和生產要素配置效率，促進新質生產力發展與經濟結構優化。

堅持把正確處理好政府和市場關系作為深化財稅體制改革的前提。正確處理政府和市場關系是貫穿經濟體制改革的核心問題。《決定》提出“高水平社會主義市場經濟體制是中國式現代化的重要保障”。財稅體制改革是全面深化改革的“突破口”和“先行軍”，應堅持把正確處理好政府和市場關系作為改革前提。從歷史維度來看，以往財稅體制改革經歷了由收入劃分向事權與支出責任劃分的過渡，核心是理順中央與地方財政關系，但對更深層次的政府和市場關系未給予足夠重視。隨著改革行至“深水區”，厘清有效市場和有為政府的邊界、讓“有形之手”和“無形之手”協同發力等問題亟待解決。從現實維度來看，實現高質量發展既需要發揮市場機制高效配置生產要素資源、激勵微觀主體持續創新等作用，又需要政府進行科學規劃引導。從實踐維度來看，我國財政運行將在一段時間內處于“緊平衡”狀態，在此背景下，深化財稅體制改革應科學認識與把握政府和市場的邊界，加快轉變政府職能，堅持盡力而為、量力而為，避免政府支出責任的不合理擴張，實現有為政府和有效市場的辯證統一。

深化財稅體制改革應把握的工作原則

立足于深化財稅體制改革的定位和部署，筆者認為，推進改革應把握以下工作原則：

把握深化財稅體制改革和完善社會主義市場經濟體制之間的內在聯系。深化財稅體制改革有助于完善中國特色社會主義市場經濟體制，從而打通現代化國家治理的關鍵環節，為中國特色社會主義市場經濟又好又快發展提供重要保障。財政應從穩定、生產、分配三方面發揮職能作用。通過發揮穩定性職能，為改革中受到的沖擊和風險做好緩沖；通過發揮生產性職能，為經濟增長注入活力；通過發揮分配性職能，促進社會公平，實現共同富裕。

把握政府與市場、公有經濟與私營經濟、中央與地方的關系。一是把握政府與市場的關系。政府規制參與市場活動主體的行為邊界，相關財稅安排應保障不同主體平等獲取生產要素，以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進各地區市場間、各專業市場間形成相互依存、相互補充、相互開放、相互協調的有機市場體系，推動全國統一大市場建設。二是把握公有經濟與私營經濟的關系。堅持鞏固和發展公有經濟，推動國有企業深化改革，解決市場化機制問題；對私營經濟重在鼓勵、支持和引導，解決治理規范化問題。三是把握中央與地方的關系。應統籌兼顧中央重大決策的財力保障及地方發展積極性，既強調維護黨中央權威，體現“集中力量辦大事”制度優勢，又通過給予地方更多自主權，使地方根據本地實際情況制定更加符合地方發展特點的制度政策。

完善與新質生產力發展相適應的現代稅收制度

《決定》提出“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”“健全因地制宜發展新質生產力體制機制”。完善現代稅收制度是深化財稅體制改革的重要內容，對照“健全有利于高質量發展、社會公平、市場統一的稅收制度，優化稅制結構”這一改革目標，筆者認為，改革面臨的主要挑戰是現代稅收制度對促進發展新質生產力的適應性不足。

稅收籌集財政收入能力處于全球較低水平。稅收是衡量現代國家財政汲取能力的核心指標。經過連續多年減稅降費，2023年我國稅收占國內生產總值的比重僅為14.37%，雖然較2022年13.77%有所回升，但仍處于全球較低水平。同時，我國稅收收入占政府收入的比重與主要發達經濟體和發展中經濟體相比也偏低。

稅制結構有待進一步優化。近年來，得益于營改增全面推開和減稅降費持續推進，我國稅制結構中間接稅占比較高的問題得到有效緩解。但是，生產、再分配、使用和積累各環節的稅負分配仍存“前重后輕”，企業和居民納稅人的稅負分配仍存“重企輕人”等結構問題。尤其是占據主導地位的增值稅，其現行的稅率結構、抵扣機制及納稅人分類標準，與戰略性新興產業以人力資本為主、物力資本為輔的發展特性不匹配。

稅制體系未完全契合經濟數字化、綠色化發展需求。在數字經濟稅收方面，現行稅制主要根植于工業經濟時代的思維框架，與當前高速發展的數字經濟不匹配，不僅削弱了其對數字經濟的調控作用，還制約數字經濟效率提升。同時，稅收分享機制的不完善導致區域間在數字經濟“稅源”與“稅權”上的沖突。在綠色稅收方面，環境保護稅、資源稅、消費稅等主要稅種的征稅范圍相對有限，稅率設置偏低，特別是缺乏與碳排放直接相關的稅種。此外，現有綠色稅收優惠政策呈現碎片化、單一化特點，難以滿足企業綠色低碳轉型不同階段的多元化需求。

稅收治理有待完善，需著力維護市場競爭公平性和統一性。一是稅收法治建設需進一步深化。當前我國稅收立法體系尚顯繁雜，法規變動相對頻繁，不僅給納稅人和稅務機關帶來遵循與適應難題，也不利于形成穩定市場預期和公平競爭的市場環境。同時，稅收優惠政策違規使用現象依然存在，破壞市場統一性，阻礙區域間生產要素自由流動與資源合理配置。二是稅收征管機制需進一步健全。商業模式不斷創新使得征納雙方信息不對稱問題凸顯，數字經濟流動性、虛擬性、隱匿性給稅務監管帶來前所未有的挑戰。

《決定》還對完善現代財政體制作出部署，對照“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”這一改革目標，當前政府間事權與支出責任劃分與政府間財力仍不協調，表現在稅收上：一是分稅制改革把地方主體稅種劃為中央與地方共享稅種，減少了地方稅收收入，壓縮了地方稅收管理權限，但地方政府仍需承擔相對多的事權與支出責任，導致縱向政府間關系層面的事權履行失序。二是中央與地方在部分稅種的劃分原則、比例等方面存在優化空間，如增值稅按生產地原則在地區間分配，容易出現稅收和稅源背離等問題。

完善與新質生產力發展相適應的現代稅收制度應從以下方面入手：

保持宏觀稅負基本穩定。穩步提高直接稅征收比例，發揮稅收調節收入分配作用，如強化對高收入人群的個人所得稅征管，增強稅收收入穩定性。

優化直接稅和間接稅體系。在直接稅體系方面，應完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，規范經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，實行勞動性所得統一征稅等。在間接稅體系方面，應抓住增值稅立法時機，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優化消費稅征收范圍和稅率設置，在提高征管能力的基礎上，研究推進消費稅征收環節后移改革。

完善重點稅種建設。從完善增值稅制度、優化征管模式、改變稅權分配等方面，適應數字經濟發展和“雙碳”戰略需要，研究同數字資產和數字服務等新業態相適應的稅收制度。在平臺經濟迅猛發展背景下，探索調整增值稅分享規則，科學劃分稅源地與稅收地。深化環境保護稅、資源稅、消費稅、車輛購置稅等綠色稅種的改革，促進經濟可持續發展。

深化稅收征管改革。有必要制定并推行全國統一的稅收征管操作標準及稅務行政處罰裁量基準，助力建設全國統一大市場，為納稅人營造公平、公正、透明的稅收環境。推動稅收征管全流程數字化升級和智能化改造，實現精準管理和風險防控，提高稅收征管效率。制定稅收基本法，有序推進稅收立法工作，科學評估和逐步取消不合理的稅收優惠政策，科學劃分中央和地方稅收立法權范疇，賦予地方適當稅收管理權。

健全地方稅體系。培育地方主體稅源，保障地方財政收入穩定，研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率。考慮擴大資源稅和環境保護稅等地方稅征收范圍，以增加地方稅收收入。逐步將部分應稅消費品的征收環節后移至銷售環節，并將其劃為地方稅，以引導地方改善營商環境、增加就業機會及擴大消費。根據央地財政事權與支出責任劃分比例，對共享稅分成模式進行動態調整，穩定地方政府收入來源，提高地方推動經濟建設和民生保障的積極性。

（作者系中央財經大學校長）