增加地方自主財力的幾個著力點

田志偉 韓燕暉

推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，應統籌考慮中央與地方收入劃分、稅收征管能力等因素，分品目、分步驟穩妥實施。

關于中國經濟增長奇跡，很多研究認為，我國地方政府積極性在其中發揮了重要作用。完善中央和地方財政關系，是深化財稅體制改革的重要內容。1994年分稅制改革特別是黨的十八屆三中全會以來，我國財稅體制不斷完善，逐步形成了現行地方稅體系，在保障地方政府財力、促進經濟社會持續健康發展等方面，發揮了積極作用。但是也要看到，隨著我國經濟轉向高質量發展階段，現行地方稅體系不夠完善、結構不盡合理、稅權配置不夠健全等問題日益突出。為此，黨的二十屆三中全會提出“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。

增加地方自主財力，拓展地方稅源。現階段對未來地方主體稅種的討論有很多，像房地產稅、消費稅、環境保護稅、個人所得稅等，這些觀點各有優缺點，具有建設性但也存在爭論。例如，將房地產稅作為地方主體稅種，需要重點考慮并解決好房地產市場穩定性、土地使用權問題、房地產稅與土地出讓金關系等。

適當擴大地方稅收管理權限。近年來，在環境保護稅法、資源稅法、耕地占用稅法等地方稅立法中，已賦予省級地方確定具體適用稅率、稅收減免等管理權限。今后，在中央統一立法和稅種開征權的基礎上，將探索研究在地方稅稅制要素確定，以及具體實施上賦予地方更大自主權。像全會提出的“研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率”，即是這種改革思路的體現。

推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方。消費稅改革被認為是解決地方財政壓力的又一重要舉措。我國消費稅包括煙、酒、小汽車、成品油等15個稅目，目的在于抑制高污染、高能耗、不可再生資源、奢侈品等商品消費，以引導健康綠色消費，并籌集財政收入。目前，我國消費稅主要在生產環節征收。2023年國內消費稅收入約1.61萬億元，為我國第三大稅種。消費稅屬于中央稅，收入歸屬中央財政。

在2019年國務院印發的《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》中，就曾提出消費稅征收環節后移的改革方向，當時提出“先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點”。

此次全會再次強調消費稅改革，預計這項改革將加快推進。應統籌考慮中央與地方收入劃分、稅收征管能力等因素，分品目、分步驟穩妥實施，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境。

消費稅收入主要來自煙、酒、小汽車、成品油4個稅目，改革重點應放在這4個稅目上。若僅從征管可控角度來看，煙采取專賣管理，成品油銷售主要由幾家大型國企負責，相對容易管控，因此，建議從煙和成品油稅目入手推動改革試點。

消費稅征收環節后移至批發零售環節后，一定程度上能夠減輕生產企業負擔，且批發零售價格高于生產價格，可能帶來財政增收，但征管難度也相應加大。同時，由于各地區的消費能力與消費習慣不同，因此消費稅征收環節后移對各地區稅收收入的影響存在較大差異，需要對此展開進一步的研究與分析。

優化共享稅分享比例。全會擬從增加地方政府收入、減少地方政府支出兩個方面來改善地方財政狀況。我國現階段共享稅種主要包括增值稅、企業所得稅和個人所得稅。營改增全面推開后，增值稅收入采取中央與地方“五五分享”比例；企業所得稅與個人所得稅收入則采取中央與地方“六四分享”比例。

筆者認為，優化共享稅分享比例大概率從企業所得稅與個人所得稅入手。這主要考慮到增值稅實行生產地原則，且數字經濟沖擊下，增值稅主要在生產廠商所在地繳稅的現象愈發突出。因此，如果提高地方的增值稅分享比例，可能會加劇地方政府“內卷式”競爭。建議進一步優化所得稅收入分享比例。同時，進一步增強對企業生產地和經營地一致性的稅務監管，以保證納稅主體在實際生產地繳納企業所得稅與個人所得稅，防止不同地區之間為爭取企業在當地注冊而開展稅收逐底競爭。

（作者單位：上海財經大學公共政策與治理研究院，國家稅務總局大連市稅務局）