優化完善留抵退稅政策 提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平

蔣震

黨的二十大報告進一步強調“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”，并將“構建全國統一大市場”“著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平”作為其中的重要內容。

稅收政策服務于黨和國家的重大戰略，順應經濟社會發展趨勢。實施大規模增值稅留抵退稅政策，已經成為我國減稅降費政策的新特征和新亮點。增值稅留抵退稅政策充分尊重市場分工規律，聚焦產業鏈供應鏈有序運行精準發力，不斷突破供給側堵點，在激發市場活力、減輕市場主體負擔等方面發揮了顯著作用。

國家之所以實施大規模留抵退稅政策，與社會主義市場經濟體制的不斷完善有著緊密聯系。隨著經濟發展階段向更高水平邁進，特別是服務業的快速發展，第二產業和第三產業之間的市場分工進一步細化、深化，專業化水平不斷提升，更多新產業類型不斷涌現，稅制實現中性目標的難度越來越大，為保障產業鏈供應鏈平穩運行，市場主體對留抵退稅政策的呼聲越來越強烈。

留抵退稅政策能夠在既定基礎性稅制的基礎上更好地發揮輔助作用，有效增強稅制中性，幫助產業鏈供應鏈上不同環節的市場主體妥善應對市場風險、提升產業協調能力。按照構建新發展格局、建設全國統一大市場的要求，繼續優化完善留抵退稅政策，使其與稅制改革進程相適應，是需要深入思考的重要理論問題。

遵循產業運行規律　守護企業平穩發展

無論是稅制改革還是優化完善政策，都需要緊緊遵循產業運行規律，深入研究留抵退稅產生的根本原因，精準施策、對癥下藥。

《中華人民共和國增值稅暫行條例》第四條規定，當期銷項稅額小于當期進項稅額不足抵扣時，其不足部分可以結轉下期繼續抵扣。留抵稅款就是指當期銷項稅額小于當期進項稅額不足部分。通常來看，其產生原因主要有二：

一方面，與企業生產經營本身特征有關。有些企業屬于技術密集型企業，其產品生產具有制造工藝繁雜、生產周期長、產品周轉慢等特征，對分工專業化生產水平要求非常高。比如飛機制造、造船、大型成套機械等行業，在產品生產到銷售這段相當長的時間內，存在不同程度的投入多、產出少的生產特征，由此容易形成留抵稅款，但產品一旦生產完成，并實現銷售，留抵稅款就可以立刻實現抵扣。但處于初創期的企業（特別是科技創新企業）往往面臨著經營風險高的問題，因為消費者在接受新產品時需要有一個長時間的認知過程，此時高投入、低產出的狀態會使企業面臨巨大的經營壓力，甚至有些企業無法撐到產品銷售期。此外，企業經營過程中的固定資產購置周期也會影響不同時期的留抵稅款規模，當企業集中購置固定資產時，容易產生較大規模的留抵稅款，反之亦然。

另一方面，與基礎性稅制有關。自上世紀90年代分稅制改革以來，我國增值稅制經歷了多次重大改革。特別是2016年5月1日起，我國在全國范圍全行業全面推開營業稅改征增值稅，在中國稅收歷史上具有里程碑意義。隨著改革不斷深化，增值稅制在促進市場分工不斷深化細化方面發揮了至關重要的支撐保障作用。稅制改革不是一蹴而就的，為了更好地兼顧不同行業發展需要，現行稅制存在著多檔稅率，針對小規模納稅人還設置了征收率，但該做法會影響同一產業鏈上不同環節的稅款抵扣。如果某個企業適用較低的銷項稅率，在進項稅款抵扣時適用較高的進項稅率，則更加容易出現留抵稅款。這凸現出增值稅制不斷深化改革的必要性和迫切性，如果稅率檔次不斷簡化，稅制中性效應不斷增強，那么相應的留抵退稅問題將得以緩解。在推動稅制改革過程中，我們需要全面考慮各類因素影響，扎實穩妥地深化增值稅制改革，只有留抵退稅政策與基礎性制度優化形成配合作用，方能發揮更大更顯著的效果。

堅持目標導向和問題導向相結合　維護產業鏈供應鏈安全運行

堅持目標導向和問題導向相結合，既要注重從完善基礎性制度入手推動稅制改革，又要順應內在規律，優化完善政策、實現精準施策，更好發揮留抵退稅政策對提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的重要作用。

一是進一步厘清留抵退稅政策的功能定位。與通常減稅降費政策降低絕對稅負有所不同，留抵退稅政策的作用在于有效解決留抵稅款占壓企業資金問題，以平滑不同時期市場主體的經營風險及壓力。從某種意義上來說，留抵退稅政策不能完全用于克服基礎性稅制帶來的各種問題，而是主要用于解決與企業生產經營本身特征有關的留抵稅款占壓資金問題，主要聚焦于解決部分企業的固定資產購置較為集中或者生產產品周轉期間帶來的留抵稅款問題。

二是優化留抵退稅政策的支持結構。以黨和國家重大戰略需求為基準，更加科學合理確定留抵退稅政策支持的行業、領域、企業類型。市場主體在生產經營過程中，出現留抵稅款問題，可能是普遍性的現象，但財政資源是有限的，我們需要把有限資源用在“刀刃”上。因此，留抵退稅政策應重點支持科技創新等領域，加大對初創期科技創新企業的支持力度，不斷優化行業結構調整支持政策，幫助這些企業度過風險較大時期。特別是針對科技創新企業創業期失敗率較高的狀況，建議在征管條件允許的前提下，對于尚未度過初創期便出現經營風險的企業，根據政策可優惠空間，酌情給予一定的留抵退稅支持，嘗試挽救創新性強的小微企業。同時，提高對這類企業的征管力度，以防騙稅案件的發生。

三是更好地發揮留抵退稅政策在引導形成大中小企業分工合作的機制中的作用，促進中小企業發展能力提升。中小企業，特別是小微企業發展，對于當前我國高質量發展具有舉足輕重的地位。要鼓勵大企業走專業化分工之路，將更多非核心業務外包給中小企業。這樣既能夠提升行業專業化水平、提高市場效率，又能夠激活中小企業發展動力、培育更多更具有特色的中小企業。留抵退稅政策是典型的鏈條式稅收政策，這與傳統以單一市場主體為支持對象的政策有著顯著區別。因此，應以市場分工水平為政策支持導向，將大企業和中小企業之間的市場分工作為享受留抵退稅政策的重要考量因素，加大對小企業的支持力度。

四是充分給予市場主體在是否享受留抵退稅政策方面的自主選擇權。現實中，不同市場主體的經營特征千差萬別，甚至有些市場主體可以自我調節生產經營周期以更好地實現自身的稅務管理目標。對此，應充分給予市場主體自主選擇權，由其自身決定是否申請享受留抵退稅政策，稅務機關依申請來辦理相關事項。

五是切實妥善解決留抵退稅的體制問題。留抵退稅政策的成功實施離不開科學合理的財政體制，這已經被實踐所證實。隨著越來越多的市場主體開展跨區域經營，生產地和消費地、不同環節生產地之間分離趨勢愈發明顯，留抵退稅將涉及增值稅收入的實現地和退稅地之間的稅收分配問題。更好理順中央和地方、各地方之間的收入支出職責關系，將有利于正確發揮各地積極性，更好地引導各地積極支持全國統一大市場建設。特別是隨著科技創新產業鏈的不斷延長，研發地和生產地的生產模式存在巨大差異，其稅收分配問題更是值得關注：在同一產業鏈上，研發地的人力投入占比較高，進項稅額占比相對較低，而生產地的物質要素投入成本較高，容易產生留抵稅款，生產地的退稅壓力可能由此加大，這顯然會導致同一產業鏈上研發地和生產地之間的稅收分配不平衡，如果某些生產地財力有限可能會阻礙政策的正常實施，從而影響產業鏈供應鏈安全有序運行。對此，進一步優化留抵退稅的財政體制，承擔部分地方維護產業鏈供應鏈安全運行的責任，對于有效構建全國統一大市場，特別是科技創新市場體系，有著重要理論涵義與現實意義。

從稅制改革角度來看，留抵稅款問題的出現，使得我們必須深入思考，如何在不斷深化增值稅改革上做文章，持續完善基礎性稅制。從理論意義上來說，增值稅制應恪守稅制中性原則，在稅制設計時采用單一稅率，以確保增值稅對所有類型產品的價格影響保持基本一致，同時減少稅額計算難度。但在現實中，由于工業生產和服務業生產模式有著巨大差異，前者物質要素投入占比較高，增值稅相對較低，而后者人力投入占比較高，增值稅相對較高，如果對兩者實行同一稅率，勢必會對服務業生產過程帶來不同程度的抑制作用。因此，對工業和服務業不得不采取差異化稅率，這一思路符合現實需要，但會由此產生留抵稅款問題。隨著增值稅制改革的不斷深化，基礎性制度得以不斷優化，在此基礎上細化測算不同類型工業企業和服務業企業開展分工合作的留抵稅款狀況，并以此為依據確定留抵退稅政策的操作思路，可以更好地配合基礎性制度有效發揮稅收的作用。總之，深化稅制改革與優化完善留抵退稅政策是并行不悖、相互統一的關系。

（作者系中國社會科學院大學商學院副院長、中國社會科學院財稅研究中心副秘書長）