李本貴

從1979年引入增值稅起，44年來，伴隨建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革歷程，我國走出了一條具有鮮明中國特色的增值稅改革道路，積累了增值稅政策設(shè)計(jì)和征收管理的經(jīng)驗(yàn)，形成了規(guī)范、統(tǒng)一、有效的現(xiàn)代增值稅制度。

我國的增值稅改革經(jīng)歷了漫長的過程。從1979年我國在部分行業(yè)和城市試點(diǎn)征收增值稅起，44年來，增值稅征收范圍不斷擴(kuò)大，直至在全國地區(qū)所有行業(yè)全部實(shí)施；從內(nèi)外資企業(yè)試行不同的貨物和勞務(wù)稅，到內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的增值稅；從生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)型為消費(fèi)型增值稅；從增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額超過銷項(xiàng)稅額的部分實(shí)施留抵到留抵退稅。伴隨建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革歷程，我國走出了一條具有鮮明中國特色的增值稅改革道路，最終建成了在世界上比較規(guī)范、統(tǒng)一、有效的現(xiàn)代增值稅制度。

現(xiàn)代增值稅制度的建立，是幾代稅務(wù)人始終緊盯增值稅改革長遠(yuǎn)目標(biāo)，持續(xù)不斷努力推進(jìn)的結(jié)果，是稅制改革的重大成果，是改革開放的結(jié)晶。增值稅改革歷程，是國家稅收治理能力和治理水平不斷提高的過程，是稅收工作服務(wù)于改革開放的典范，是稅收現(xiàn)代化服務(wù)于中國式現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和保證。

增值稅改革試點(diǎn)（1979年至1993年）

黨的十一屆三中全會(huì)后，改革開放伊始，我國就于1979年開始在工業(yè)領(lǐng)域，選擇部分城市的部分行業(yè)實(shí)行增值稅試點(diǎn)，隨后逐步將試行范圍擴(kuò)大到全國，并不斷擴(kuò)大增值稅征收范圍。

1979年，在襄樊、上海、柳州、長沙、株洲、青島、沈陽和西安等城市，對機(jī)器機(jī)械、農(nóng)業(yè)機(jī)具和部分日用機(jī)械進(jìn)行增值稅改革試點(diǎn)，個(gè)別地區(qū)還選擇了鋼鐵冶煉業(yè)和制傘工業(yè)開展試點(diǎn)。

1983年，增值稅在全國范圍內(nèi)試行，試行的行業(yè)范圍有所擴(kuò)大，這次全國納入試行范圍的包括機(jī)器機(jī)械及其零配件、農(nóng)業(yè)機(jī)具及其零配件、縫紉機(jī)、自行車和電風(fēng)扇5個(gè)稅目，但部分地區(qū)沒有把鋼鐵冶煉業(yè)和制傘工業(yè)納入增值稅范圍。

1984年，國務(wù)院發(fā)布了增值稅條例（草案），增值稅征收試行范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到機(jī)動(dòng)船舶、軸承、鋼坯、鋼材、印染綢緞及其他印染機(jī)織絲織品、西藥等行業(yè)。

1986年，紡織品、日用機(jī)械、日用電器、電子產(chǎn)品和保溫瓶、搪瓷制品納入增值稅試行范圍。

1987年，對服裝、化學(xué)纖維、中成藥、獸藥試行增值稅。

1988年，對建筑材料、有色金屬產(chǎn)品和部分礦產(chǎn)品試行增值稅。

1989年，對工業(yè)企業(yè)的工業(yè)性加工、轉(zhuǎn)售原材料等試行增值稅。

增值稅試點(diǎn)改革完成后，在貨物和勞務(wù)稅方面，對內(nèi)資企業(yè)征收增值稅、產(chǎn)品稅和營業(yè)稅，對外資企業(yè)征收工商統(tǒng)一稅。其中，增值稅主要對部分行業(yè)的內(nèi)資企業(yè)征收，且征收范圍為部分工業(yè)領(lǐng)域。增值稅的計(jì)算方法起初采用“扣額法”和“扣稅法”，自1987年開始，增值稅的計(jì)稅方法一律改為“扣稅法”。

這一時(shí)期增值稅改革試點(diǎn)，積累了增值稅政策設(shè)計(jì)和征收管理的經(jīng)驗(yàn)，初步形成了先試點(diǎn)再推行的改革方法，探索了中國特色的稅制改革道路。增值稅在改革開放初期多稅種、多環(huán)節(jié)、多次征的復(fù)合稅制中獨(dú)樹一幟，其順利試行在一定程度上消除了重復(fù)課稅，減輕了納稅人負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

當(dāng)時(shí)貨物和勞務(wù)稅存在兩個(gè)最突出的問題：一是對內(nèi)外資企業(yè)課征的貨物和勞務(wù)稅稅種不同，內(nèi)外資企業(yè)之間貨物和勞務(wù)稅稅收負(fù)擔(dān)不公平，不利于內(nèi)外資企業(yè)公平競爭。二是增值稅的計(jì)稅方法為“扣稅法”，主要采用查賬征收，計(jì)算復(fù)雜煩瑣，計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一，也不利于公平稅負(fù)。

內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的增值稅（1994年至2003年）

1992年，鄧小平南巡講話后，為建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的稅收制度，我國于1994年實(shí)施了影響深遠(yuǎn)的新稅制改革，按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)的原則，在原來試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對增值稅制進(jìn)行了較大的改革，統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)的貨物和勞務(wù)稅稅種，在貨物和勞務(wù)環(huán)節(jié)，設(shè)立了增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅三個(gè)稅種，內(nèi)外資企業(yè)都適用。為平穩(wěn)實(shí)施統(tǒng)一，給予了外資企業(yè)5年超稅負(fù)返還的過渡期，即外資企業(yè)征收增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅后的稅收負(fù)擔(dān)超過按原工商統(tǒng)一稅征收的稅收負(fù)擔(dān)部分，5年之內(nèi)返還給相應(yīng)的外資企業(yè)。

從征稅范圍來看，增值稅的征收范圍為銷售或者進(jìn)口貨物，加工、修理修配勞務(wù)；營業(yè)稅的征收范圍為勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)或者銷售不動(dòng)產(chǎn)；消費(fèi)稅只對某些特定的貨物征收，是在征收增值稅基礎(chǔ)上加征的帶有調(diào)節(jié)性質(zhì)的稅種。

1994年新稅制實(shí)施時(shí)，為適當(dāng)抑制經(jīng)濟(jì)過熱，采取了對企業(yè)購進(jìn)固定資產(chǎn)所納稅款不予抵扣的生產(chǎn)型增值稅，將增值稅由價(jià)內(nèi)稅改為價(jià)外稅，并推出增值稅專用發(fā)票管理制度，對一般納稅人實(shí)行憑增值稅專用發(fā)票載明增值稅稅款計(jì)算應(yīng)納增值稅額，對小規(guī)模納稅人實(shí)行簡易征收的辦法，對出口貨物所含的增值稅予以退稅。為配合增值稅的征收管理，開始實(shí)施全國統(tǒng)一的金稅工程。

增值稅為分享稅，稅收收入75%為中央政府所有，25%為地方政府所有。為強(qiáng)化中央宏觀調(diào)控能力和調(diào)動(dòng)地方政府積極性，分設(shè)了國稅、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，增值稅由國稅系統(tǒng)管理，營業(yè)稅由地稅系統(tǒng)管理。

1994年新稅制實(shí)施后，當(dāng)年國內(nèi)增值稅收入占國家各項(xiàng)稅收收入的45%，增值稅一躍成為我國第一大稅種，對我國稅制有舉足輕重的影響。對內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的增值稅，有利于內(nèi)外資企業(yè)稅負(fù)公平、公平競爭；增值稅作為共享稅，調(diào)動(dòng)了中央和地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性；增值稅出口退稅政策促進(jìn)了對外出口；增值稅改革為中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造了良好的稅制環(huán)境。應(yīng)增值稅征收管理需要而生的金稅工程，強(qiáng)化了增值稅的征收管理，也帶動(dòng)了其他稅種的征收管理，為稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型積累了人才和經(jīng)驗(yàn)。

1994年新稅制實(shí)施以后，增值稅仍存在兩個(gè)問題：一是增值稅和營業(yè)稅并列，對于兼營和混合銷售，兩個(gè)稅種在征收管理范圍上存在界限劃分不清的問題，客觀上有進(jìn)一步擴(kuò)大增值稅征收范圍的需要。二是實(shí)行生產(chǎn)型增值稅，納稅人購進(jìn)的固定資產(chǎn)所含稅款不能抵扣，導(dǎo)致重復(fù)課稅，不利于鼓勵(lì)納稅人擴(kuò)大投資。

增值稅轉(zhuǎn)型（2004年至2011年）

2001年，我國正式加入世界貿(mào)易組織，有力地?cái)U(kuò)大了對外開放，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。納稅人投資積極性高漲，投資過熱導(dǎo)致通貨膨脹的可能性減少，生產(chǎn)型增值稅阻礙納稅人加快設(shè)備更新、技術(shù)改革和科技進(jìn)步的問題越來越突出。考慮到增值稅轉(zhuǎn)型改革的復(fù)雜性，為了穩(wěn)步推進(jìn)，我國采取先在部分地區(qū)和部分行業(yè)試點(diǎn)再全面推開的改革方法，開始逐步推動(dòng)增值稅轉(zhuǎn)型改革。

2004年7月1日起，為配合東北振興戰(zhàn)略，增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)首先在東北三省的裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)等八大行業(yè)進(jìn)行，允許購進(jìn)的固定資產(chǎn)所含的稅款進(jìn)行退稅。

2007年7月1日起，為配合中部崛起戰(zhàn)略，增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到中部6省26個(gè)老工業(yè)基地城市的電力業(yè)、采掘業(yè)等八大行業(yè)。

2008年7月1日，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到內(nèi)蒙古自治區(qū)東部5個(gè)盟市和四川汶川地震受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)。

2008年，由美國次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)對世界經(jīng)濟(jì)的影響逐步顯現(xiàn)，全球經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)明顯放緩勢頭，為提高中國企業(yè)競爭力和抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，克服世界金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)的不利影響，我國決定從2009年1月1日起，在全國范圍內(nèi)實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革，初步完成了生產(chǎn)型向消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)變。

由于增值稅轉(zhuǎn)型改革適用的對象是增值稅一般納稅人，小規(guī)模納稅人稅負(fù)沒有降低，為了平衡增值稅一般納稅人和小規(guī)模納稅人之間的稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展，還將小規(guī)模納稅人的征收率一律降為3%。

增值稅轉(zhuǎn)型改革先是借東北振興、中部崛起戰(zhàn)略的需要而推出試點(diǎn)，2009年為應(yīng)對2008年世界金融危機(jī)而全面實(shí)施。增值稅轉(zhuǎn)型改革減輕了納稅人增值稅負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了納稅人增加投資，擴(kuò)大了內(nèi)需，加快了企業(yè)設(shè)備更新、技術(shù)改造和科技進(jìn)步，為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，成為世界制造大國和貿(mào)易大國奠定了堅(jiān)實(shí)的稅收制度基礎(chǔ)。同時(shí)向全社會(huì)展現(xiàn)了稅務(wù)系統(tǒng)精準(zhǔn)管理增值稅的能力，為今后的增值稅積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

營改增（2012年至2018年）

將營業(yè)稅改為增值稅，實(shí)際是擴(kuò)大增值稅的課征范圍。由于營業(yè)稅是地方政府的主要收入來源，將營業(yè)稅改為增值稅涉及分稅制財(cái)政體制調(diào)整，問題較為復(fù)雜，一直是增值稅改革難以突破的節(jié)點(diǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但面臨可持續(xù)發(fā)展的問題，為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，解決一直困擾增值稅擴(kuò)大征收范圍改革難題，徹底解決重復(fù)征稅問題，黨中央、國務(wù)院作出了有序推進(jìn)營業(yè)稅改征增值稅的重大戰(zhàn)略部署。

2012年1月1日，率先在上海市對交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，并規(guī)定營改增部分的稅收收入歸屬不變。2012年8月1日起，國務(wù)院逐步擴(kuò)大營改增試點(diǎn)至10省市。2013年8月1日，營改增范圍推廣到全國，但仍限于交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

2014年1月1日起，鐵路運(yùn)輸和郵政服務(wù)業(yè)納入營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，至此交通運(yùn)輸業(yè)已全部納入營改增范圍。2014年6月1日起，電信業(yè)納入營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)范圍。

2016年5月1日起，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)，并將所有企業(yè)新增不動(dòng)產(chǎn)所含增值稅納入抵扣范圍，增值稅的收入中央和地方五五分成。

隨著營改增全面推開，實(shí)施了60多年的營業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)。實(shí)行統(tǒng)一的增值稅，有利于增值稅征收管理統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有利于全國統(tǒng)一大市場的形成，有利于所有地區(qū)、所有類型的企業(yè)公平競爭。營改增的推行，不僅建立了我國現(xiàn)代的增值稅制度，更完成了大規(guī)模的減稅，較徹底地消除了勞務(wù)、無形資產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)的重復(fù)征稅弊端，打通了增值稅的抵扣鏈條，進(jìn)一步降低了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，有利于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展和崛起，促進(jìn)了對外出口，特別是對外服務(wù)的發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。營改增沖破分稅制財(cái)政體制的限制，為國稅地稅機(jī)構(gòu)合并和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、非稅收入征管職責(zé)的劃轉(zhuǎn)打開了突破口。

營改增后，我國初步形成現(xiàn)代增值稅制度。但是，與一些長期實(shí)施增值稅的發(fā)達(dá)國家相比，我國增值稅留抵不能退稅的問題顯露出來，這占用了納稅人資金，不利于重資產(chǎn)企業(yè)和高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展。

留抵退稅改革（2019年至今）

進(jìn)入新時(shí)代，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長階段轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展階段。面對世界百年未有之大變局，為應(yīng)對國際稅收競爭，緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，應(yīng)對疫情沖擊，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，更多地讓市場在資源配置中起決定性作用，黨中央、國務(wù)院提出進(jìn)一步減輕企業(yè)稅負(fù)、大幅降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)，以促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，著力激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力。增值稅再一次在減稅降費(fèi)中擔(dān)當(dāng)主角。在降低稅率、簡并稅率檔次的基礎(chǔ)上，我國逐步推出了增值稅留抵退稅改革，不斷擴(kuò)大留抵退稅范圍，進(jìn)一步完善了增值稅制度。

自2019年4月1日起，對所有行業(yè)的所有企業(yè)試行增值稅期末留抵稅額退稅制度。但對申請退還增值稅留抵稅額的納稅人限定了條件：自2019年4月稅款所屬期起，連續(xù)六個(gè)月（按季納稅的，連續(xù)兩個(gè)季度）增量留抵稅額均大于零，且第六個(gè)月增量留抵稅額不低于50萬元，還有良好的納稅信用等級和稅法遵從歷史等相關(guān)條件。允許退還的增量留抵稅額=增量留抵稅額×進(jìn)項(xiàng)構(gòu)成比例×60%。

自2019年6月1日起，對于生產(chǎn)并銷售非金屬礦物制品、通用設(shè)備、專用設(shè)備及計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備銷售額占全部銷售額的比重超過50%的，部分先進(jìn)制造業(yè)納稅人，可以自2019年7月及以后納稅申報(bào)期向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申請退還增量留抵稅額。與一般行業(yè)相比，部分先進(jìn)制造業(yè)納稅人只要求增量留抵稅額大于零即可。且允許退還的增量留抵稅額=增量留抵稅額×進(jìn)項(xiàng)構(gòu)成比例，是100%的退稅。

自2021年4月1日起，先進(jìn)制造業(yè)納稅人的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，生產(chǎn)并銷售“非金屬礦物制品”“通用設(shè)備”“專用設(shè)備”“計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備”“醫(yī)藥”“化學(xué)纖維”“鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備”“電氣機(jī)械和器材”“儀器儀表”銷售額占全部銷售額的比重超過50%的納稅人均被納入，可以自2021年5月及以后納稅申報(bào)期向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申請退還增量留抵稅額。

自2022年4月1日起，將先進(jìn)制造業(yè)按月全額退還增值稅增量留抵稅額政策范圍擴(kuò)大至符合條件的小微企業(yè)（含個(gè)體工商戶），并一次性退還小微企業(yè)存量留抵稅額。加大“制造業(yè)”“科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)”“電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)”“軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)”“生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理業(yè)”和“交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)”（以下稱制造業(yè)等行業(yè)）增值稅期末留抵退稅政策力度，將先進(jìn)制造業(yè)按月全額退還增值稅增量留抵稅額政策范圍擴(kuò)大至符合條件的制造業(yè)等行業(yè)企業(yè)（含個(gè)體工商戶），并一次性退還制造業(yè)等行業(yè)企業(yè)存量留抵稅額。符合條件的制造業(yè)等行業(yè)中型企業(yè)，可以自2022年7月納稅申報(bào)期起向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申請一次性退還存量留抵稅額；符合條件的制造業(yè)等行業(yè)大型企業(yè)，可以自2022年10月納稅申報(bào)期起向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申請一次性退還存量留抵稅額。

增值稅留抵退稅為納稅人提供現(xiàn)金流，緩解其資金壓力，有助于提振市場主體信心、激發(fā)市場主體活力、鼓勵(lì)市場主體投資，有利于支持小微企業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)等行業(yè)發(fā)展。稅務(wù)系統(tǒng)創(chuàng)新實(shí)施“快退稅款、狠打騙退、嚴(yán)查內(nèi)錯(cuò)、歡迎外督、持續(xù)宣傳”五措并舉，精準(zhǔn)實(shí)施留抵退稅等系列稅費(fèi)支持政策。

44年來，我們始終根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以問題為導(dǎo)向，實(shí)事求是，在各方面形成共識(shí)后，準(zhǔn)確把握增值稅改革時(shí)機(jī)，采用先試點(diǎn)后推開的辦法，適時(shí)借力穩(wěn)步推動(dòng)增值稅改革。在增值稅改革過程中，及時(shí)調(diào)整中央與地方關(guān)系，并始終強(qiáng)調(diào)減輕納稅人稅收負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)了中央與地方的積極性，增強(qiáng)納稅人獲得感。始終注意把適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與統(tǒng)一規(guī)范稅制、公平稅收負(fù)擔(dān)結(jié)合起來，既改革了增值稅制度，又有利于全國統(tǒng)一大市場的形成，逐步形成了公平競爭的稅收環(huán)境，促進(jìn)了改革開放和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這一過程中，稅收管理體制進(jìn)一步優(yōu)化，稅務(wù)部門數(shù)字化征管能力和稅收治理能力不斷增強(qiáng)，精準(zhǔn)實(shí)施相關(guān)稅收政策的手段和機(jī)制不斷完善，也為其他稅種改革和復(fù)雜精細(xì)的稅收政策順利實(shí)施，特別是系列稅費(fèi)支持政策精準(zhǔn)落地創(chuàng)造了條件。

目前，增值稅已發(fā)展成為占稅收收入比重最高的稅種，也是我國第一大稅種。2021年，國內(nèi)增值稅收入占國家各項(xiàng)稅收收入的比例達(dá)36.77%。增值稅為保障國家財(cái)政收入，充分發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用作出了重大貢獻(xiàn)。

展望未來，隨著增值稅法的出臺(tái)，增值稅歷年的改革成果將會(huì)用法律的形式予以肯定明確，增值稅制度會(huì)進(jìn)一步完善，增值稅必將在服務(wù)中國式現(xiàn)代化建設(shè)的過程中發(fā)揮更大的作用。

（作者系國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所副所長）