完善信息交換機制 強化跨國稅收征管

李和軍 郭萌 張盈

歐盟修訂后的《稅收行政合作指令》，通過建立統一、自動的信息交換機制，確保跨國企業集團和大型國內集團能夠按規定履行全球最低稅責任，同時也體現了歐盟在優化申報流程、減輕企業負擔方面的持續努力。在全球多邊稅務合作的背景下，統一、透明、及時的信息交換，將在未來跨國稅收管理中發揮關鍵作用。

近日，歐盟委員會發布2025年春季經濟展望報告預測，受全球貿易前景疲軟影響，2025年歐盟實際國內生產總值預計增長1.1%，2026年增長1.5%，均較此前預測有所下調。圖為歐盟議會在布魯塞爾召開全體會議。

最近，歐盟經濟與財政事務理事會通過相關指令，對2011年發布的《稅收行政合作指令（2011/16）》（DAC）進行了修訂，修訂后的《稅收行政合作指令》簡稱DAC9。該指令通過建立統一、自動的信息交換機制，確保跨國企業集團和大型國內集團能夠按規定履行全球最低稅責任，同時優化了企業的申報流程，減輕了企業的合規負擔。

修訂指令，完善信息交換機制

據了解，2022年12月，歐盟引入收入納入規則與低稅支付規則，并授權成員國設立合格境內補足稅（為確保跨國企業集團在不同稅收管轄區的最低有效稅率不低于15%，如果企業的實際稅率低于這一標準，其集團母公司所在國稅務部門有權征收補足稅以彌補差額）。上述制度旨在確保大企業無論在何地運營，均需承擔不少于15%的實際企業稅負。為了保障制度的實施，歐盟要求相關企業向本國稅務部門提交補足稅信息申報表，從而為稅務部門提供風險評估與稅負計算的核心數據。

盡管《稅收行政合作指令（2011/16）》明確了最低稅規則，但跨國企業的申報標準及成員國間的信息共享機制仍需進一步細化。基于此，2024年底，歐盟理事會提出修訂《稅收行政合作指令（2011/16）》的提案，修訂的核心目標包括：簡化申報義務，避免跨國集團在各成員國重復申報，從而降低合規成本；強化信息交換，通過標準化模板和自動化系統提高稅務部門的跨境協作效率；保障規則的統一落實，防止監管套利行為。

今年4月14日，修訂后的《稅收行政合作指令》獲得歐盟經濟與財政事務理事會通過。據新聞公告稱，從提交議案到正式通過，修訂該指令僅用了5個月時間。歐盟要求，各成員國需在2025年12月31日前將修訂后的《稅收行政合作指令》轉化為國內法，并自2026年1月1日起全面實施。

“補足稅”信息集中申報

根據歐盟要求，企業需依據本地申報或集中申報（跨國企業集團只需在集團層面集中申報）規則，向本國稅務部門提交補足稅信息申報表。修訂后的《稅收行政合作指令》要求，將申報信息納入成員國之間的自動信息交換體系中，確保稅收監管協調一致。若跨國企業集團總部所在國稅務部門與其他成員國稅務部門之間締結了合格主管稅務機關協議，且跨國企業集團總部已完成集中申報，則位于其他成員國的成員企業可豁免本地申報義務。跨國集團總部所在國稅務部門收到集中申報的企業數據后，必須在3個月內，向其他擁有征稅權的成員國交換相關信息。對于首個報告年度，交換信息期限從3個月延長為6個月。

根據修訂后的《稅收行政合作指令》，歐盟成員國應獲取三個方面的信息：包括公司結構與納稅概況的一般信息；包含司法轄區稅負詳情的信息；合格境內補足稅相關稅務數據。跨國企業集團總部所在國稅務部門應獲得完整信息，其他成員國稅務部門僅獲取與其征稅權相關的信息。

各成員國稅務部門不得隨意要求標準申報表之外的數據，除非為滿足本國貨幣換算或納稅義務確認的技術性需求。申報信息不適用于國內審計程序，但稅務部門可在事后請求中補充所需數據。修訂后的《稅收行政合作指令》還設立了補足稅申報信息的更正與交換失敗處理機制。

確保信息交換統一、規范和標準化

根據修訂后的指令，跨國企業集團必須采用統一的標準化申報模板提交補足稅信息，確保各成員國在稅務信息收集、報告和交換過程中保持高度一致和標準化。補足稅信息申報表的內容應足以支持稅務部門對稅負合理性進行評估，并輔助其進行風險監控。

修訂后的指令附件七明確了指令中關鍵術語的定義，以促進歐盟成員國之間的一致理解和操作。指令特別強調，在某些特定情形下，不僅跨國企業集團，大型國內集團也將被納入信息交換義務的適用范圍。例如，若某大型集團的母公司通過間接持股方式控制的合資企業在其他成員國適用國內補足稅規則，則該大型集團亦須使用標準化模板，履行補足稅申報義務，并適用信息交換程序，其信息需傳遞給相關成員國稅務部門。這一規定強化了稅務管轄的透明性，防止國內經營行為掩蓋潛在的跨國稅收義務，提升了申報機制的覆蓋范圍與精準度。

新指令還強化了金融賬戶信息自動交換機制，并進一步要求成員國按照預設周期和規則，系統性地共享相關信息，擴展了自動交換的信息范圍，提升了監管一體化水平。通過這一機制，稅務部門能夠更及時準確地掌握納稅人跨境金融活動，提升稅收合規監管的能力，同時促進國際稅收合作的深化，推動歐盟內部稅務治理進程。

以立法保障新指令序時推進

根據修訂后的指令，自2026年1月1日起，歐盟成員國需正式實施這一新規則，并將涉及的主要國內法措施文本及時提交歐盟委員會備案，以保證法規在歐盟范圍內的協調與一致性。

針對部分成員國選擇暫時不適用收入納入規則和低稅支付規則的情況，指令明確，允許其將新指令實施時間相應延后。這一靈活安排旨在平衡各國實施節奏，確保過渡平穩，避免對本地稅收和企業運營產生過度沖擊。

此外，為了提升監管透明度和對政策效果的評估，成員國還需每年向歐盟委員會報告自動交換稅務信息的相關統計數據，包括交換的數量、運行成本及由此產生的財政收益等。這些數據將為歐盟制定未來稅收政策提供重要參考，推動跨境稅務合作不斷優化升級。

在執行層面，修訂后的指令特別強調成員國必須建立健全的處罰機制，確保法規具有實際約束力。處罰措施應符合“有效、適度且具有勸誡作用”的原則，既能對違規行為形成震懾，又避免過度嚴苛而影響合規意愿。處罰措施覆蓋所有違反指令的行為，涵蓋信息申報不及時、數據錯誤、故意隱瞞或提供虛假信息等多種違法情形，從而保障信息交換的準確性和及時性。

信息交換將成為跨國稅收管理的關鍵

歐盟《稅收行政合作指令》修訂前，跨國企業集團的每個成員實體都需向其所在國稅務部門單獨提交補足稅信息申報表，這一過程耗時且復雜。而根據修訂后的指令，跨國企業集團只需在集團層面集中提交一份補足稅信息申報表，這將大幅簡化申報流程并減輕跨國企業的行政負擔。新聞公告稱，修訂后的指令充分體現了歐盟在優化申報流程、減輕企業負擔方面的持續努力。

歐盟委員會稅務專員霍克斯特拉表示：“修訂后的《稅收行政合作指令》是確保跨國企業集團稅負公平的關鍵工具。”他指出，通過強制信息交換和標準化申報模板，歐盟能夠有效打擊利潤轉移和避稅行為，同時提升成員國間的稅務透明度。

波蘭財政部部長安杰伊·多曼斯基表示：“跨國公司將使用統一格式提交相關信息，成員國稅務部門將密切合作，交換信息。這將顯著簡化申報流程，減少稅務部門和跨國公司雙方的行政負擔。”

業內人士指出，通過構建信息自動交換制度，歐盟成員國可更高效地識別利潤轉移行為，提升跨國企業集團的稅法遵從度，這也對各成員國稅務部門的信息系統能力提出了更高要求。在全球多邊稅務合作的背景下，統一、透明、及時的信息交換，將在未來跨國稅收管理中發揮關鍵作用。