澳大利亞：養老基金監管的“平衡術”

占琴雯 朱聰

不久前，澳大利亞稅務局局長羅布·赫費倫在自我管理式養老基金（SMSF）協會全國會議上披露了一組數據：截至2024年12月，澳大利亞SMSF數量已超過62.5萬只，管理資產規模達1.02萬億澳元（約合人民幣4.75萬億元），占全國養老金總資產的25%。這種以“個人主導、稅收優惠、自主投資”為特點的養老金模式，是澳大利亞多層次養老體系的重要組成。

快速擴張的自我管理式養老基金

2024年11月，澳大利亞議會通過了《養老金保障目標》，明確養老金的核心功能是幫助民眾積累儲蓄，在政府支持的框架下，通過公平且可持續的方式，保障其退休后享有體面的收入來源。澳大利亞養老金體系由待遇確定型基礎養老金、強制性超級年金和自愿性超級年金三大支柱組成。

第一支柱是待遇確定型基礎養老金，或稱政府養老金，是對低收入老年公民提供的必要的社會保障支持。

第二支柱是強制性超級年金，由雇主按照雇員薪資的一定比例繳納年金，費率由1992年的3%提高到2025年的12%，雇員無須繳納費用，雇主繳費全部存入雇員的個人養老金賬戶，賬戶交由專業養老金管理機構進行投資管理。

第三支柱是自愿性超級年金，由兩部分構成：一是雇員用稅后收入自愿繳費到超級年金賬戶中的部分；二是雇主在繳納強制性超級年金基礎上補充繳納的部分。

第二支柱的強制性超級年金和第三支柱的自愿性超級年金共同構成了澳大利亞積累型超級年金制度，其資金存入超級年金賬戶，以基金形式進行市場化投資運作。其中，由澳大利亞稅務局監管的SMSF是近年來增長最快的養老金模式。SMSF以信托的形式存在，其特點是允許個人自行管理養老金投資組合，享受更大的靈活性，同時承擔更多責任和監管義務。據澳大利亞稅務局統計，2023財年—2024財年，SMSF新注冊數量達到3.2萬只，預計2024財年—2025財年將攀升至4萬只。澳大利亞是按每年的7月1日到次年的6月30日為一個財年。

值得注意的是，SMSF的快速增長帶來了監管挑戰。一是非法提前支取激增。2021財年—2022財年，SMSF非法支取養老金2.5億澳元。二是合規風險攀升。2023財年—2024財年，澳大利亞稅務局對超660名違規受托人實施資質撤銷，并處以行政罰款超700萬澳元，補征稅款1600萬澳元。三是投資決策風險。SMSF成員的財務素養參差不齊，一些成員缺乏金融專業知識，容易受到高風險投資或欺詐行為的影響。

澳大利亞養老金的雙重監管邏輯

赫費倫談到超級年金制度下的雙重監管邏輯——以稅收激勵撬動儲蓄意愿，以剛性約束保障制度安全。

澳大利亞稅務局是SMSF的監管主體，主要負責處理與SMSF及其成員有關的稅收問題，監管SMSF的設立、繳費、投資、支付、轉換、清算、審核等方面。核心責任包括兩方面內容：一是保障稅收合規性，確保受托人按法律規定足額、按時納稅；二是法律框架內運作，保證基金資產嚴格用于成員退休福利，不得挪作他用。

2007年以來，澳大利亞對超級年金的征稅模式進行改革，對繳費和投資階段收稅，領取環節免稅。繳費階段分為稅前繳納部分和稅后繳納部分。稅前繳納部分中，雇主需強制繳納員工收入的9%，企業所得稅稅率可以從最高47%降為15%；雇員自愿繳費，個人所得稅稅率可以由最高45%減至15%，上述稅率優惠僅適用于雇員和雇主繳費合計不超過5萬澳元部分。稅后繳納部分中，全年不超過15萬澳元的部分可免稅。投資收益按15%的稅率征稅，投資超過1年，按10%的稅率征稅。到領取年齡時，個人領取的養老金全部免稅。

對于未按時提交年度報告、違反監管規定，以及非正常交易收入與支出等風險，澳大利亞稅務局近期已發布修訂草案以強化監管。

根據規定，支付醫療費用或者臨終關懷費用等值得同情的理由、嚴重財務困難、身患絕癥、喪失勞動能力等原因可以提前領取超級年金。為防范非法提前支取行為，澳大利亞稅務局通過數據分析與監測，提高對非法資金流動的識別能力，并加強執法力度。

澳大利亞稅務局提供詳細的養老金管理指南，對不同類型的投資者進行分層教育，以案例庫、在線工具包等方式提升其風控能力，確保投資者作出知情決策。

對優化我國養老保險制度的思考

平衡養老保險三支柱結構。隨著個人養老金制度的落地，我國多層次、多支柱養老保險體系已搭建起來，應通過企業年金制度提質擴面、提高個人養老金參與度等措施來優化養老保險結構，推動“三支柱”平衡發展和有效銜接。

構建“激勵—約束”相容的制度框架。創新稅收優惠方式，在現有的個人養老金個稅專項附加扣除基礎上探索更全面、精準、靈活的稅收優惠政策，讓政策紅利激勵更多不同收入群體的參保人加入到個人養老金的范疇中。

建立健全監管機制，完善對養老金監管體系的法治建設，明確各監管機構職能和權限，建立養老金違規使用的“黑名單”與高額處罰機制，遏制套取、挪用行為。

在政策協調、產品創新和服務優化等方面持續發力。由于資本市場的不確定性和波動性加大，我國目前可供投資者選擇的287只個人養老金基金產品業績分化顯著，建議進一步擴大養老基金投資范圍，普及個人養老金知識，運用智能風險診斷工具幫助參保人根據風險承受能力和投資偏好選擇投資組合，不斷提升投資能力和風險管理水平；建立“白名單”機制，將不同類型的投資產品向不同金融素養群體定向推送，促進養老金穩健增值。

加強跨部門協同治理。提高人社、稅務、金融監督管理等相關部門的養老保險數據共享率，實施數字化轉型，推進更多養老服務實現“一網通辦”“自助通辦”“跨省通辦”，打通跨系統信息壁壘，對可疑資金流動實施聯合預警。

（中國稅務報社何振華稅收宣傳工作室供稿。作者單位：國家稅務總局常德市稅務局）