針對不同環節需求 精準落實稅費政策

王婷婷 江敏思

落實城市更新相關稅費減免政策，應分階段明確側重點，有的放矢實施激勵。同時，重視項目可持續性的培育，避免對稅費減免形成長期依賴。

實施城市更新行動是推動城市高質量發展的重要抓手，其有序開展能夠在經濟、社會、文化、生態等多個維度產生積極效益，并緩解前期高速城鎮化所積攢的土地資源錯配、公共服務需求失衡、人口結構分化、產城融合不足等結構性矛盾。

首批15城獲中央財政支持

《關于持續推進城市更新行動的意見》提出，城市更新要“堅持實事求是、因地制宜，盡力而為、量力而行”。2024年，重慶等15個城市被納入全國首批中央財政支持城市更新示范城市。經過近一年的試點，重慶“探索微更新一體化運營方式推進老舊街區改造”等22項經驗做法被列入住建部可復制經驗向全國推廣。

這些舉措在多方面體現了因地制宜。比如，探索剛柔并濟的管理方法，在嚴格落實國土空間規劃的同時預留彈性空間，推行“一區一策”“一店一策”、定制化改造等精準舉措。再如，創新參與式改造模式，區分改造前、改造中、改造后3個階段，明確不同主體的參與側重點，事前強調多方利益協調、事中關注資金的市場投入、事后突出基層自主治理，形成主體多元、方式多樣、層次多維的協同治理模式。

稅費政策有效支持城市更新

資金是制約城市更新行動實施的難點之一。城市更新通常涉及大量的拆遷、安置和基礎設施建設工作，具有周期長、前期投入高、投資回報不確定等特點，民營資本的參與積極性較弱，且多數民營企業在準入環節容易受到運營能力與投融資能力的限制。加之更新項目的回報周期長，在資產重組和項目運營期間，涉及多種稅費的繳納，也給參與主體帶來了一定壓力。

必要的稅費支持政策能夠直接降低參與主體的投入成本及運營風險，助力拉升項目估值、提高項目收益率。對此，《關于持續推進城市更新行動的意見》在加強支撐保障部分提出，“落實城市更新相關稅費減免政策”。

筆者認為，為確保激勵有的放矢，落實好稅費政策應分環節明確側重點。

在存量資產取得環節，重點支持被征收方或轉讓方轉出閑置資產。嚴格落實補償性質的減免政策，避免增加額外稅收負擔。以個人所得稅為例，落實好被拆遷人按照國家標準取得的拆遷補償款免繳個人所得稅的政策；落實好對一定期限內重新購買住房的納稅人予以退稅的政策。以土地增值稅為例，落實好對因城市實施規劃、國家建設需要征用房產或收回土地使用權的予以免稅的政策。以企業所得稅為例，在政策性搬遷情形下，企業在搬遷期間發生的搬遷收入和搬遷支出，可暫不計入當期應納稅所得額，而在最長不超過5年的期限內遞延匯算搬遷所得。

在城市更新改造環節，重點鼓勵經營主體積極參與、技術創新。減輕城市更新項目承接者的稅費負擔，釋放其積極性。如對在城市更新項目中提供公益性設施、實施產業轉型升級的納稅人，需進一步落實好在土地流轉中適度減免土地增值稅或企業所得稅的政策；進一步擴大城市更新項目中城市基礎設施配套費等行政事業性收費減免的適用范圍；在老舊工業園區改造項目中，引入高新技術企業或推動傳統企業進行技術改造，確保研發費用加計扣除政策落實到位。以重慶更新項目為例，政府通過建立“研發費用加計扣除政策靶向推送+高新技術企業認定專家會診”的機制，幫助開發“5G+北斗”精準導航系統、部署5G基站和室內模擬衛星的企業依法享受稅收優惠。

在改造設施運營環節，重點確保項目可持續運轉。自然資源部《支持城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》提出，“實施差別化稅費計收”，確保稅費政策精準匹配項目類型。如在運營維護階段，對業主委員會或物業服務企業的公共收益，不妨探討給予增值稅免稅待遇，鼓勵其將收益優先用于設施維護；對養老、托育、家政等服務機構，在落實好現有稅收優惠的基礎上，不妨給予企業所得稅“三免三減半”，以吸引專業機構參與運營。此外，針對更新項目資產證券化門檻高、社會資本退出難的問題，進一步完善不動產投資信托基金（REITs）相關稅收優惠政策。

值得注意的是，相關稅費減免應當對城市更新的重點領域和關鍵環節予以支持，不宜過多過泛，且應在全面落實稅收法定原則的前提下予以規范。國家出臺相應稅收支持政策時，應著重對其價值目標及必要性進行實質化審查，避免政策效果偏離預期目標，造成稅收流失或市場扭曲。

進一步規范落實城市更新支持政策

城市更新是一個需要持續推進的系統性工程，應重點關注項目可持續運營能力的培育，切勿對稅費減免政策形成長期依賴，導致政府財政負擔過重。

確保合規享受稅費支持政策。一方面，應當建立健全專項稅收激勵機制，精準識別城市更新的痛點與堵點，針對性出臺稅收支持政策。如針對公共物品供應不足的問題，可考慮對提供額外公共空間或社會福利設施的開發者，適用增值稅即征即退政策；針對更新項目收益低、貸款難的問題，可考慮對為更新項目提供金融貸款服務的銀行減免增值稅，通過減輕金融機構負擔，吸引更多信貸資源流入。另一方面，應當建立稅收優惠政策的全生命周期考核機制，加強對所涉稅費種及其優惠幅度的監督審查，審慎把握城市更新過程中各項稅費優惠政策的適用條件，在保證符合條件主體“應享盡享”的同時，避免名義上參與城市更新實則經營業務偏離的主體不當享受稅費減免政策。

推動構建多元化投融資體系。城市更新行動的可持續推進，需在加大政府投入的同時，充分激活市場機制，構建財稅、金融、土地政策協同的制度體系，有效吸引社會資本。財政政策方面，應強化中央預算內投資、專項債、地方資金的協同聯動效應，通過設立城市更新基金、創新政府和社會資本合作（PPP）模式應用場景，發揮財政資金的“杠桿效應”，撬動銀行貸款、保險資金等社會資本。土地政策方面，鼓勵土地混合利用，優化國土空間用途管制機制，在剛性約束下增強規劃彈性。建立定期評估與動態規劃調整機制，響應城市發展需求。輔以容積率獎勵等激勵措施，充分激發存量用地再開發活力。金融政策方面，可建立城市更新項目白名單制度。對納入白名單的項目，可引導金融機構在風險可控前提下，適度放寬授信條件、延長貸款期限、提供優惠利率等差異化金融支持。

［作者：王婷婷系西南政法大學經濟法學院副教授，江敏思系西南政法大學經濟法學院碩士研究生。本文系國家社會科學基金一般項目“新發展階段促進共同富裕的稅法保障研究”（22BFX090）的階段性成果］