落實稅收法定原則 規范稅收優惠政策

白彥鋒

黨的二十屆三中全會提出，“全面落實稅收法定原則，規范稅收優惠政策，完善對重點領域和關鍵環節支持機制”。今年《政府工作報告》再次強調“規范稅收優惠政策”。可以看出，規范的稅收制度、對納稅人一視同仁應是常態，而對特定經濟主體和特定領域給予稅收優惠應是例外。

規范稅收優惠政策的必要性

稅收優惠政策發揮作用的基礎和前提是“少而精”，這樣其邊際效用才顯著，否則“多而泛”，不僅會影響政策的實施效果，助長企業和地方政府的短視行為，加劇內卷式惡性競爭，不利于創新驅動引領高質量發展，還可能扭曲稅制，影響稅收籌集財政收入這一基本職能，進而影響稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用的發揮，以及國家宏觀調控的效果。

從預算科學管理的角度來看，稅收優惠被認為是一種“稅式支出”，在財政收支之間未經預算審批程序形成了從收入到支出之間的“直通車”，形成了間接的財政支出，從某種意義上講，違背了“無預算不支出”這一現代預算管理原則，影響了財政科學管理水平和支出效率的提升。

就我國稅制運行情況來看，稅收收入占國內生產總值（GDP）的比重已從2012年的18.68%下滑至2024年的12.97%；稅收收入占一般公共預算收入的比重也從1994年分稅制改革之初的98%左右下降到2024年的79.64%。究其原因，稅收優惠“多而泛”是一個重要因素。考慮到稅收特別是增值稅、消費稅等間接稅都是價格的重要構成部分，稅收收入占比的“雙降”進一步促使了近年來我國物價水平持續走低。

最優稅制理論認為，為保證稅制運行效率，有必要對稅收優惠政策加以規范和約束。從國際實踐看，近年來，各國之間的稅收逐底競爭愈加激烈，許多國家爭相降低稅率或加大稅收優惠力度以吸引跨國投資。如果各國都想人為制造“稅收洼地”，不僅會嚴重影響各國的稅收汲取能力，還會干擾和扭曲各國的資源配置，增加政策成本和效率損失。為此，2021年經濟合作與發展組織（OECD）137個成員國就“雙支柱”方案達成共識，其中“支柱二”全球最低稅方案提出實施15%的最低稅率，對各國實施的稅收優惠政策加以規范和限制。

規范稅收優惠的可能政策選擇

目前的物價水平和稅收收入占比情況為當前乃至“十五五”時期規范稅收優惠政策提供了時間窗口。在其他條件不變的情況下，規范稅收優惠政策，減少稅收收入的“跑冒滴漏”，有助于扭轉稅收收入占比持續走低的趨勢，進而有助于推動物價水平企穩回升。

完善稅式支出預算。為不斷提高現代財政管理能力和水平，按照落實財政法定和稅收法定原則的要求，不管是直接的財政支出還是稅式支出，都必須經過預算編制、審議等法定程序。對于稅收優惠等間接隱性支出，應該制定嚴格的支出程序，不妨建立定期向全國人大的匯報機制，以不斷提升稅收優惠政策的規范化、法治化管理水平。

建立稅收優惠政策全生命周期考核機制。稅收優惠政策不能出臺容易退出難。應根據行業、企業等內在發展規律，按照“日落條款”的要求定期評估、清理，逐步退坡退出，防止越積越多，確保稅收優惠一直是助力重點行業發展的有用工具，而非扭曲市場資源配置的“明日黃花”。

動態調整完善稅收政策。我國成品油消費稅的單位稅額標準自2015年調整以來，已經十年未動，與國民經濟不斷發展相比，其長期保持不變在某種程度上可看作事實上的“稅收優惠”。因此，筆者建議，對類似成品油消費稅等定額稅，建立穩定的調整機制，以適應社會經濟發展水平，保障其在促進節能減排和實現“雙碳”目標中的政策效果。同時，隨著我國新能源汽車相關產業進入市場化、產業化、規模化發展階段，之前的車輛購置稅、消費稅、車船稅等相關優惠政策應逐步退坡。此外，在征管可控的前提下，可考慮將成品油消費稅等單位稅額標準相機提高而增加的部分稅收劃歸地方征收管理，以充實地方財力，調動地方政府發展經濟的積極性和主動性。

聚焦重點實施稅收優惠政策。好鋼一定要用在刀刃上。現階段稅收優惠政策實施的方向應按照經濟發展規律科學配置，用于矯正市場負外部性、服務國家重大戰略等重點領域。一是稅收優惠重點聚焦于促進科技創新，錨定高質量發展不動搖。二是稅收優惠更多支持市場競爭中處于弱勢地位，但同時是服務保障民生和擴大就業、推動科技創新等方面主體的中小企業。三是稅收優惠政策應與我國經濟結構調整緊密結合，如為適應消費驅動增長模式進行調整等。

（作者系中央財經大學財政稅務學院教授）