加快建立服務高質量發展的財稅體制

中國社會科學院財經戰略研究院稅收研究室主任、研究員 馬珺

中國式現代化已經進入由物的現代化到人的現代化的新階段，經濟增長也由過去以投資和外需為主要驅動轉變為由消費（特別是國內消費）和創新為主要驅動。在這樣的轉型背景下，現行財稅體制改革面臨新挑戰、新要求。

具體來看，1994年財稅體制改革主要解決了此前“地方過強、中央過弱”的問題，建立起“分財”型財稅體制。在這種模式下，地方政府扮演主要的投資主體，受益行業主要以房地產、金融、石化和制造業為代表，相關企業也是稅收收入的主要貢獻者。同時，土地出讓收入、其他非稅收入等一次性財源成為地方政府的重要補充收入來源。然而，隨著經濟總供求結構發生變化，這種增長模式遇到了“瓶頸”，即經濟增長不及預期，土地融資熱潮逐漸退卻，財政收入也隨之出現下滑。

造成這種困境的一個深層次原因是，“分財”型財稅體制處于效率下降區間，財稅體制改革需超越現有的“分財”框架，設計出一套能夠激勵增長的“生財”型財稅體制，更好服務高質量發展和中國式現代化建設。

我認為，面向高質量發展的財政收入與經濟增長相互促進的“生財”型財稅體制的基本邏輯如下：通過財稅體制改革促進經濟高質量增長，從而擴大稅基；政府合理取得財政收入并履行職能；以持續的適應性改革不斷優化財政制度各項安排；各級政府不再糾結于如何“分錢”，而是在法治框架下建立可預期的政府間職責邊界，進而促進經濟高質量增長并繼續擴大稅基，最終實現社會福利和各級政府財力的雙贏。為此，需要實施財政支出、收入、預算、債務管理等全方位的制度改革。

首先，應堅持系統性思維和全局性觀念，將財稅體制改革融于全面深化改革整體規劃之中。財政政策要由促進投資向促進消費轉型，從促進外需向促進內需轉型，由補貼出口向補貼國內消費轉型，由“投資于物”向“投資于人”轉型。與之相適應，相當一部分支出責任要由地方事權向中央事權轉型。在此基礎上，要優化政府收入結構，合理劃分各級政府財力，健全政府預算并嚴格對地方債務的監管。需要指出的是，財稅體制改革事關全局，不能局限于現行制度下央地收支調整的思維中，這樣財稅制度才能在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中發揮更大、更積極的作用。

其次，穩定宏觀稅負是當務之急，應盡快建立規范化、法治化的現代政府收入制度。從廣義政府收入的角度理解黨的二十屆三中全會提出的“優化稅制結構”的要求，將健全非稅收入制度與完善稅制結構統籌考慮，從單純減稅降費走向穩定宏觀稅負前提下優化政府收入體系。目前可盡快開展的改革有：一是規范稅收優惠；二是拓展傳統稅收改革發展空間，包括健全直接稅體系、完善綠色稅制、研究與新業態適配的稅制；三是加強財政資源和預算統籌，規范非稅收入管理等。

再次，推動經濟高質量增長是重中之重，應優化財政支出結構。一是需要重新劃定財政優先事項，確保基本民生支出，使人民真正享受經濟增長紅利。二是需要財政之外其他領域改革的配套支持。可結合擴大國內消費的要求、健全新型城鎮化體制機制和推進城鄉融合發展戰略，推進基本公共服務均等化。

最后，推進政府間財政關系法治化，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。推進省以下財稅體制改革，優化央地政府職能和支出責任劃分。考慮到公平性，“投資于人”的基本支出應由中央政府承擔更多責任，相應由中央財力負擔支出，避免財權、事權、支出責任錯配。為保障央地關系制度化和可預期性，應在法律層面確立財政制度及其改革的規則框架，避免改革受到各種短期和權宜目標的影響。政府間收入分配方面，除根據事權和支出責任的調整重新劃分稅種或分享比例之外，還應適應數字經濟發展帶來的經營模式和業態變化，優化增值稅、所得稅收入的區域分享原則，促進區域間財力均衡。此外，要優化地方政府債務管理，建立可信的地方債務法律限制，著力化解地方債務風險，促進地方政府行為轉型。