從地方政府行為變化看財政重構的制度邏輯

東北財經大學原校長、教授 呂煒

財政既是地方政府推進治理的重要工具，也是我們觀察地方政府行為背后邏輯的窗口。

從40多年改革開放歷程來看，地方政府是推動中國經濟發展的重要力量。政府與市場關系的調整、政府間關系的調整貫穿改革全過程，財政體制的演進正是這些關系調整的重要體現。比如，通過“放權讓利”激活市場要素，通過統一稅制形成公平競爭環境，通過實施分稅制明確中央與地方的權責關系、激發地方活力，等等。

我曾用“包容性財政體制”來描述這些現象，其中包含的核心問題是：如何在一個制度演進過程中維持財政體制的彈性，既實現中央政府的改革目標，又釋放地方政府活力。但是，這條路走到現在似乎遇到了“瓶頸”。土地財政式微之后，地方政府的財力來源日益萎縮，新的出路尚在尋找。于是，一些人開始質疑分稅制，認為是“分稅制讓地方沒錢了，所以只好搞土地財政，結果反過來被土地財政‘反噬’，導致了現在的困境。”但我認為，從財力增長的角度來看，實施分稅制改革后，“蛋糕”是迅速做大的，而且在較長時間內保持了高速增長。那么，到底是“分稅制讓地方沒錢了”，還是“地方政府的行為沖動在那個階段更強烈了”？地方政府究竟需要多少錢才算“有錢”？地方政府行為的邊界在哪里？

我個人的看法是：地方政府行為和經濟發展的關系，可能最終決定了財政體制應該是什么樣子。假設地方政府未來“又有錢了”，它們會怎么做？是否會回到以投資拉動的老路，又能再次帶動增長、創造財源？這些邏輯都未必成立。我們不能簡單地說“因為沒錢所以沒有手段推動增長”，也不能簡單地說“有錢了就一定有能力實現增長”。今天，財政能力、地方政府行為邊界、經濟發展路徑三者之間的關系正在發生變化。我們應以中國經濟發展實踐為依托，重新思考財政體制的定位與設計。我們的財政體制，既不能完全套用西方的模板來框定，也不能完全放任現存的地方政府行為無限拓展。

既然財政是國家治理的基礎與支柱，那么財政體制的研究必須服從和服務于國家治理。財政學已不能僅僅作為應用經濟學的二級學科來看，它越來越多地跨界政治、治理、制度等領域。中國的財政體制有其獨特性，研究中國的財政體制，也要走出一條有中國特色的理論與實踐路徑。