關于規范稅收優惠政策的幾點思考

李旭紅

稅收優惠是國家利用稅收杠桿對經濟運行進行調控的一種重要手段，它是國家為實現一定的社會政治或經濟目標，通過制定傾斜性的稅收法律、法規、政策，以豁免或減少經濟行為或經濟成果稅收負擔的行為。近年來，我國減稅規模力度強勁，在促進經濟發展、增加就業、改善民生等方面發揮了積極作用。但是，稅收優惠本質上是一種財政資金的讓渡，在稅收上表現為稅式支出。因此，黨的二十屆三中全會提出，“全面落實稅收法定原則，規范稅收優惠政策，完善對重點領域和關鍵環節支持機制”，旨在進一步精準施策，加強科學管理，以更加充分發揮稅收優惠政策的積極效應。關于如何與時俱進規范稅收優惠政策，有以下幾點思考：

銜接好實施稅收優惠政策與增強稅制及監管確定性之間的關系。理論與實踐均證明，稅收優惠政策在增加就業、鼓勵研發、促進投資、提升價值等方面有積極作用。這也是近年來世界各國持續擴大稅收優惠政策廣度及規模的原因。在政策的對沖與博弈中，我國保持適度稅收優惠政策是保持一定國際競爭力的關鍵。尤其是當前在逆周期調節中，由于國內外經濟環境不確定性的沖擊，企業面臨著較大困難，稅收優惠對于企業紓困發揮著積極的作用。但是，短期應對經濟周期波動的稅收優惠政策與長期法定的稅收優惠政策兩者應區分開來。以促進投資的稅收優惠政策為例，發展中國家更傾向于選擇短期性投資激勵工具，但在市場經濟、法治環境更為完善的環境下，稅收優惠不是投資者主要考慮的因素，稅收制度及稅收監管的確定性才是投資者更為關注的問題。因此，我國應將規范稅收優惠政策與落實稅收法定統一起來，將可以納入長期性稅收優惠的政策納入稅法，以增強稅制的確定性，優化稅收環境，穩定投資者信心。目前，我國多稅種存在較多依然長期有效的稅收優惠政策，一些適用范圍較窄、專業性較強的稅收優惠政策在判定中具有較大的不確定性，既增加了稅收管理成本，又容易產生稅收風險，這類型的稅收優惠政策應考慮適時清理及優化。

現階段稅收優惠政策實施的方向應重點聚焦于促進科技創新的高質量發展。當前，我國正處在高質量發展的關鍵階段，稅收優惠政策應進一步聚焦促進科技創新，因為科技進步才能形成新質生產力，推進中國式現代化。具體而言，一是運用稅收優惠政策解決市場失靈，彌補正外部性所產生的成本，研發以及環境保護的稅收優惠政策就是典型的例子。研發及低碳環保是科技進步的重要體現，但是，由于研發、環境保護產生成效可能惠及到不需要付出成本的經營主體，因此給予相關投入研發及環保的經營主體一定的稅費優惠，不但可以產生激勵作用，同時也起到了彌補成本的作用。二是稅收優惠政策作為財政刺激性工具，尤其在逆周期、跨周期的調節中，可以發揮重要作用。大多數的科技創新主體來源于中小企業，比如近期非常活躍的人工智能企業就是典型，它們是科技創新活躍力量的重要源泉。稅收優惠對于中小企業，尤其是科技創新型中小企業的發展可以發揮積極作用。但是，如果主要是基于周期性對沖政策的考慮，應根據經濟社會環境的變化而及時調整。三是助力產業發展戰略，對于許多發展中國家和新興經濟體來說，稅收優惠作為工業和經濟發展戰略的一部分發揮著重要作用，稅收優惠可以用來促進某些經濟行為、產業、公共產品投資或特定地理區域的投資。因此，為促進我國高質量發展，稅收優惠政策應與我國科技強國、綠色發展、民生保障等緊密結合，同時需要與我國的經濟結構調整緊密結合，比如向第三產業以及消費驅動增長模式重心的調整。四是吸引投資，這與國際競爭環境密切相關，我國運用有效的稅收優惠工具，優化稅收營商環境，將有利于形成國際上積聚高質量投資的高地，以積累更多資本支持創新發展。

合理安排稅收優惠資金的規模以適應財政的可持續性。稅收優惠具有相機抉擇的屬性，所以許多國家都采用了這一政策工具。根據全球稅式支出數據庫（GTED）的統計數據（不含中國），2012年—2022年世界平均稅收優惠金額占國內生產總值（GDP）比重在3.8%—4.3%之間，占稅收收入比重在21%—24.4%之間，其中收入水平越高的國家（地區），其稅收優惠金額占GDP比重越高。我國稅收優惠金額和占比一定程度上較為偏高，應根據財政收支情況進行適度控制。規模的有效控制既包括稅收優惠金額占稅收收入的規模，也包括稅收優惠金額占GDP的規模，以符合我國財政實力以及經濟實力的實際情況，支撐有效使用稅收優惠的政策工具。規模的有效控制還應該與稅收優惠對經濟的貢獻密切相關，效應越好的政策越應該保障其支出的金額。

稅收征管環節應強化依法治稅落實稅收優惠政策。稅收優惠是一個經濟概念，法定原則是推動稅收優惠制度規范建設的重要法律保障。一方面，稅收優惠的設定應當以稅法作為基準。經濟合作與發展組織提出，稅收優惠政策應遵循立法程序并根據稅法進行強化。另一方面，稅收優惠的設定應基于授權規則而非自由裁量權。國際貨幣基金組織指出，稅收優惠制度的濫用是一項長期問題，解決這一問題最有效的方法是建立基于公開透明和負有責任的稅收優惠授權制度。落實稅收優惠政策打通“最后一公里”需要與稅收征管緊密結合。近年來，我國稅務機關積極落實中辦、國辦印發的《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，不斷發揮我國現代化稅收征管體系的作用，依托稅收大數據，使稅收優惠政策直達經營主體，促進符合條件的企業“應享盡享”“應享快享”，取得了積極的成效。在此基礎上，還應該進一步強化依法治稅，增強合規管理，發揮效能稅務的作用。依法落實稅收優惠應該包含兩個方面：一是稅法中規定的稅收優惠，納稅人應該“應享盡享”，增強稅制的確定性，這樣才能增強市場信心及激發市場動力以促進經濟發展；二是稅法中沒有規定的稅收優惠，應避免任意裁量，尤其應該關注到部分地區為了獲得稅源，繞過稅收優惠的相關規定，對納稅人繳納的稅收采用政府獎補的方式來進行返還以擴大招商引資。這樣的隱形“優惠”對于稅基的侵蝕是較大的，也破壞了稅收優惠的法定性原則及全國統一大市場的原則。為促進地方經濟發展，建議用創新性的財政工具推進地方財稅體制改革，以合理合法調動地方的積極性，既保障稅收收入及財政的可持續性，又避免稅收風險及結構性矛盾。

（作者系北京國家會計學院副院長、教授）