奔著問題去，系統(tǒng)謀劃新一輪財(cái)稅體制改革

代志新  魏天騏

作為經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)，新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)系統(tǒng)性謀劃與推進(jìn)，包括系統(tǒng)性深化政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革；培育地方政府財(cái)源，完善地方稅體系建設(shè)；優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體制，確保資金精準(zhǔn)落實(shí)等。

習(xí)近平總書記最近主持召開企業(yè)和專家座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革要從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)”“改革要更加注重系統(tǒng)集成，堅(jiān)持以全局觀念和系統(tǒng)思維謀劃推進(jìn)”。作為經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)，財(cái)稅體制改革事關(guān)國家治理現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展大局，是完善市場機(jī)制、提升國家治理能力的關(guān)鍵舉措。面對(duì)新形勢、新挑戰(zhàn)，推動(dòng)財(cái)稅體制改革落地見效，必須堅(jiān)持系統(tǒng)性謀劃，并精準(zhǔn)施策。

財(cái)稅體制改革歷史回顧

現(xiàn)行財(cái)稅體制基本框架源于1994年分稅制改革。此前，為激發(fā)市場活力并打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)僵化制度，20世紀(jì)80年代我國實(shí)行了“財(cái)政包干制”，逐步下放權(quán)力，允許地方政府在上解中央資金后留用剩余部分。這一在宏觀層面以財(cái)政體制改革為突破口的行政性放權(quán)，雖然在一定程度上調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府的財(cái)政積極性，但并未完全建立規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系。包干基數(shù)和比例也多是通過中央與地方一對(duì)一談判確定，增加了制度交易和談判成本。由于一些地方政府強(qiáng)化自身利益，存在財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，市場出現(xiàn)分割與封鎖，地方預(yù)算外資金膨脹，中央財(cái)政預(yù)算收入占全國財(cái)政預(yù)算總收入的比重和全國財(cái)政預(yù)算總收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重持續(xù)下降。因此，1994年分稅制改革應(yīng)運(yùn)而生，改革主要包括三方面：一是建立共享稅體制，按稅種劃分中央稅、地方稅和共享稅，明確中央與地方收入劃分；二是構(gòu)建中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分體系，強(qiáng)調(diào)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配；三是建立轉(zhuǎn)移支付制度，通過中央向地方提供財(cái)政補(bǔ)助，調(diào)節(jié)因地區(qū)財(cái)力差距導(dǎo)致的資金不足。這次改革確立了“以政控財(cái)、以財(cái)行政”的分配體系，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政體制從“行政性分權(quán)”向“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的重大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了以事權(quán)為核心，“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)”和“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的改革邏輯，對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有里程碑意義。

分稅制改革仍存在亟待解決的問題

1994年分稅制改革的實(shí)施，極大地提升了中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力，增強(qiáng)了國家應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行和推進(jìn)重大改革的能力，扭轉(zhuǎn)了“兩個(gè)比重”持續(xù)下降的局面，但受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的制約，分稅制改革仍存在一些亟待解決的問題。

央地間的支出責(zé)任邊界仍然模糊，財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡導(dǎo)致地方政府財(cái)政壓力大。中央政府占有大部分稅收收入，而地方政府卻承擔(dān)更多的支出責(zé)任。筆者整理中國統(tǒng)計(jì)年鑒有關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，中央一般公共預(yù)算收入占全國財(cái)政收入的比重，與地方一般公共預(yù)算收入占全國財(cái)政收入的比重相近，但地方支出比重卻遠(yuǎn)高于中央。同時(shí)在24個(gè)預(yù)算支出科目下，除國防、外交、糧油物資儲(chǔ)備、債務(wù)類支出外，有19個(gè)科目地方政府支出平均占比在70%左右。此外，盡管我國已經(jīng)進(jìn)行了多輪政府間事權(quán)劃分改革，但仍然存在央地間的事權(quán)劃分不清、交叉重疊等問題，不僅造成一些政府間“推諉扯皮”，也可能導(dǎo)致政府職能缺位，影響公共服務(wù)的有效供給。

地方稅體系建設(shè)相對(duì)滯后，地方政府財(cái)力保障機(jī)制有待健全。一是地方稅收入占地方財(cái)政收入的比重較低。根據(jù)世界銀行對(duì)美國、加拿大、德國、法國等發(fā)達(dá)國家的統(tǒng)計(jì)，這些國家地方稅占地方財(cái)政收入比重均保持在50%以上。筆者整理中國統(tǒng)計(jì)年鑒有關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國地方稅收入占地方一般公共預(yù)算收入比重明顯偏低。二是地方缺乏主體稅種，稅收穩(wěn)定性較差。2022年，地方稅中收入居前三的是土地增值稅、契稅、城市維護(hù)建設(shè)稅，占地方稅收收入比重均不高，不足以擔(dān)任主體稅種。在此情況下，一旦地方政府面臨收入壓力，就有可能會(huì)出現(xiàn)“稅不夠費(fèi)來湊”的現(xiàn)象。三是現(xiàn)有地方稅內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需求。稅收規(guī)模的大小反映出地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)。根據(jù)筆者測算，當(dāng)前很多地方稅收收入仍主要來源于房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，出于適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的考慮，急需調(diào)整。

轉(zhuǎn)移支付制度有待完善，資金使用效率偏低。一是轉(zhuǎn)移支付在結(jié)構(gòu)上增速過快、規(guī)模過大。2023年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算總額為10.06萬億元，較上一年增長3.6%，近10年占中央預(yù)算支出穩(wěn)居70%左右。二是轉(zhuǎn)移支付立法層次低、制度穩(wěn)定性差。現(xiàn)行的預(yù)算法及其實(shí)施條例僅對(duì)轉(zhuǎn)移支付作了原則性規(guī)定，缺乏詳細(xì)的法律條文約束。三是轉(zhuǎn)移支付工作行政成本高，資金使用效率低。根據(jù)財(cái)政部官網(wǎng)轉(zhuǎn)移支付平臺(tái)的類目統(tǒng)計(jì)，每年財(cái)政預(yù)算內(nèi)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目多達(dá)116項(xiàng)。很多資金被用于支持具體的工作任務(wù)或項(xiàng)目，偏離轉(zhuǎn)移支付用于調(diào)節(jié)地方財(cái)政不平衡和促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的職能，致使“等靠要”等現(xiàn)象依然存在。此外，項(xiàng)目復(fù)雜的申報(bào)和審批流程、信息不對(duì)稱等造成的溝通成本，以及監(jiān)督機(jī)制的不健全，都可能導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下。

新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)遵循幾個(gè)原則

筆者認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革需奔著問題去、盯著問題改，系統(tǒng)性謀劃與推進(jìn)，應(yīng)遵循以下原則。

遵循“財(cái)事同權(quán)”原則，系統(tǒng)性深化政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。“財(cái)事同權(quán)”意為各級(jí)政府所承擔(dān)的公共事務(wù)支出責(zé)任應(yīng)與其財(cái)政收入相適應(yīng)，使各級(jí)政府在稅收權(quán)力和支出義務(wù)上形成對(duì)等。為此，一方面，應(yīng)合理界定和規(guī)范央地共同事權(quán)，根據(jù)外部性和信息復(fù)雜性高低，將部分共同事權(quán)上收至中央或下放至地方，明確事權(quán)歸屬和執(zhí)行主體。對(duì)于難以劃分的共同事權(quán)，可在法律或規(guī)范性文件中明晰各級(jí)政府支出責(zé)任。另一方面，應(yīng)適度上移省以下政府公共服務(wù)相關(guān)的財(cái)政支出責(zé)任，減輕基層政府負(fù)擔(dān)。此外，應(yīng)協(xié)同推進(jìn)行政管理體制和財(cái)政事權(quán)劃分執(zhí)行體制改革，持續(xù)提升事權(quán)與財(cái)權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力的匹配度。

遵循“涵養(yǎng)稅源”原則，系統(tǒng)性培育地方政府財(cái)源，完善地方稅體系建設(shè)。一是加快推進(jìn)消費(fèi)稅立法統(tǒng)籌研究工作，后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，賦予地方政府適度的稅率調(diào)整權(quán)，逐步將消費(fèi)稅打造成為地方主體稅種，增強(qiáng)地方政府培育消費(fèi)稅稅源的積極性。二是統(tǒng)籌盤活政府存量資產(chǎn)，創(chuàng)新開發(fā)利用方式，將存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的流量收入，積極培植新的財(cái)源增長點(diǎn)。三是全面推進(jìn)“費(fèi)改稅”，規(guī)范地方政府非稅收入管理，將符合稅收原則的非稅收入逐步納入稅收管理，增強(qiáng)地方財(cái)源的規(guī)范性、統(tǒng)一性和可持續(xù)性。

遵循“簡約規(guī)范”原則，系統(tǒng)性優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體制，確保資金精準(zhǔn)落實(shí)。一是適當(dāng)精簡轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，避免項(xiàng)目過多導(dǎo)致中央政府的管理成本提升和監(jiān)督難度增加。二是建立健全轉(zhuǎn)移支付法律制度，將轉(zhuǎn)移支付納入法治化軌道，明確轉(zhuǎn)移支付的原則、目標(biāo)、方式、規(guī)模、分配、使用、監(jiān)管等內(nèi)容。一方面，可借鑒美國《州和地方政府補(bǔ)助法》、德國《聯(lián)邦財(cái)政均衡法》，制定專門的轉(zhuǎn)移支付法律，全面規(guī)范轉(zhuǎn)移支付行為，做到依法分配、依法使用、依法監(jiān)管。另一方面，完善現(xiàn)有的預(yù)算法、稅法等相關(guān)法律制度，提升轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性和公平公正性。

（代志新系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，魏天騏系中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所助理研究員）