新一輪財稅體制改革還需關注“兩個積極性”問題

張學博 葉子涵

今年是全面深化改革又一個重要年份。2023年中央經濟工作會議和今年的《政府工作報告》均提出“要謀劃新一輪財稅體制改革”。1994年我國開始實施分稅制改革，這一意義重大的財稅體制改革距今恰好30年。30年的分稅制運行顯示，通過制度性的分稅，解決了改革前中央財政不足的問題，重塑了中央與地方的財政關系，為當前的財政制度奠定了基礎，推動了我國政治經濟的發展。但30年的實踐中，也出現了一些新的問題，如中央與地方財稅權力配置不合理、法律規范不足等。立足新形勢、新階段，新一輪財稅體制改革謀篇布局正逢其時，應當以財政力量力促發揮中央和地方兩個積極性，持續推動我國經濟實現質的有效提升和量的合理增長，為加快中國式現代化建設提供堅實制度保障。

優化稅制結構，完善地方稅體系。稅制結構優化是一個動態演變過程，需要緊密圍繞時代發展需求，推動經濟發展，實現共同富裕。

一是優化稅制結構。從現有的稅制結構看，我國間接稅收入占國家總體稅收收入的比重大。直接稅具有累進性和公平性等特點。建議完善直接稅制度，提高直接稅的比重，健全地方稅體系。例如，依托房產稅、遺產稅、資本離境稅等直接稅制度的建立和完善，促進整體稅負均衡，同時為地方財政收入提供穩定的來源，保障地方政府公共服務的提供。直接稅制度的建立和完善也有利于增加整個社會的財富透明度，進一步推動社會公平。

二是完善既有稅收制度。在數字經濟快速發展的背景下，數字企業的生產經營模式以及利潤分配方式等均發生了明顯變化，企業的收入來源并非局限于固定地區。對數據價值創造者的利益如何認定等，是現有稅法需要面對的問題。應適應數字經濟發展需要，完善稅收政策，優化稅收征管，進一步發揮稅收的調節作用，引導行業健康規范發展。同時，通過合理確定價值創造地與企業所在地對數字經濟利潤的分配，協調地區間經濟的發展，發揮政府再分配作用。

三是完善非稅收入制度。非稅收入亦是國家財政收入的重要來源。目前，有關非稅收入的法律規定較少，主要是行政機關出臺的規范性文件。非稅收入與地方事務密切相關，對非稅收入進行規范，可以優化營商環境，減輕企業負擔。應加強非稅收入的立法工作，為非稅收入的征收管理提供法律依據。堅持共建共治共享理念，依托數字化手段，提升非稅收入的征管效率，進一步規范非稅收入的征管以及地區間非稅收入的分配問題。

完善政府間財政關系法律的構建。合理劃分中央與地方財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是建立現代財政制度的重要內容。建立法治化和規范化的中央與地方財政關系也是調動地方積極性的重要基礎。

一是合理劃分政府間財政收支。中央與地方政府、地方各級政府之間事權的合理劃分，是理順中央與地方政府、地方各級政府之間收入劃分關系和支出責任的前提。就事權劃分而言，上級政府的事權不僅包括本轄區公共服務的提供，還應協調下級政府間的差距。中央政府應當協調實現全國范圍內公共服務，以實現公共服務均等化。在財政收入劃分上，應堅持財力與事權相匹配原則，合理劃分中央與地方的財政收入，將與地方發展密切的稅種作為地方稅，涉及全國范圍性質的稅種作為中央稅。例如可考慮將消費稅由中央稅改為中央和地方共享稅。在財政支出責任上，應堅持因地制宜的原則，依據不同地區情況，合理劃分地區之間的支出責任。

二是完善轉移支付法律制度。財政轉移支付法律制度是實現地區間財政均衡，使各地方的居民公平地獲得基本公共服務的重要法律制度。財政轉移支付立法應兼顧效率與公平的問題，確保中央有能力實現其宏觀調控目的。適當擴大一般性轉移支付的規模。一般性轉移支付制度作為平衡地區間收支差距的重要制度，在實現共同富裕目標下，應當逐漸加強其作用，合理分配一般性轉移支付資金。逐步減少經常性專項轉移支付的類別。應控制專項轉移支付的規模，逐漸減少經常性專項轉移支付的類別，將專項轉移支付的適用范圍相對集中到民生建設方面。提高轉移支付法律制度的法律層級。完善憲法中有關轉移支付法律制度的內容，為財政轉移支付提供依據。建議研究制定《財政轉移支付法》，對財政轉移支付的有關內容，由專門的單行法規范。

三是建立地方債務風險的法律控制機制。政府適度舉債，能夠彌補建設資金不足。地方債作為彌補地方財政收入的重要方式，有其存在的合理性，也是國際通行做法。但也要認識到，我國地方債務風險雖然總體可控，但局部風險和隱性債務風險猶存，這也是近年來地方債務風險備受各界關注的原因。現行預算法已經對規范地方債作了基本法律規定，但舉債條件規定相對寬泛，約束力不足，建議加強地方債務管理立法工作，對地方政府自主發債的權限進行限制與縮減。同時，應建立完善地方政府債務風險評估、預警和償還機制。