樓繼偉：謀劃新一輪財稅體制改革的若干難點問題

各位女士、各位先生、各位專家，我知道大家都對謀劃下一輪財稅改革很有興趣，我今天主要講的主題是《謀劃新一輪財稅體制改革的若干難點問題》。

中央經濟工作會議和政府工作報告都提出謀劃下一輪財稅體制改革。改革開放以來我們經歷了兩輪財稅體制改革，最重要的一次是1994年，奠定了我國現行財稅體制的基礎。2013年十八屆三中全會總結了預算管理的做法，形成了透明規范的預算管理制度，并提出了財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置，維護市場統一，促進社會公平，實現國家長治久安的制度保障，把財稅體制提高到治國理政的高度。

新一輪的財稅體制改革應當在前兩輪改革的基礎之上，面向未來還需要面對當前的一些實際問題。目前房地產持續調整，宏觀稅負持續下降，地方財政矛盾加劇，債務風險上升。謀劃新一輪財稅改革要著力解決一些難點問題，為緩解當前的財政困難狀況和實現2035年遠景目標提供制度保障。

我給大家講五個方面：

第一，有必要提高財政收入占GDP的比重。

2018年這一比重為28%-29%，從2019年開始推行大規模減稅降費政策，到2023年這一比重降到26%。其中稅收占GDP的比重僅為14.3%，有的文章提出我國財政收入占GDP的比重為33%以上，這是完全錯誤的！這是簡單地將四本預算加總得出來的，我們國家的預算由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算四本預算組成，之間有交叉重復項。最大的一項是一般預算對社會保障基金預算的補貼，去年達到2.5萬億。加總的時候要扣除交叉重復項，不能重復計算。

2023年政府性基金預算收入是7萬億，最大項是土地出讓金收入約占90%。7萬億中計入的是土地出讓毛收入，其中要扣除征地拆遷、七通一平的成本，凈收入才能屬于國際可比收入。現在的凈收入占多少？只有30%，過去有40%。有的土地價格很低的地方只剩下10%，成本沒降多少，土地賣不出去，所以凈收入就少了。

按這樣計算去年我國財政收入占國內生產總值的比重，確實僅為26%，低于同等收入國家30%左右的比重，更低于發達國家35%以上的比重。2035年要進入中等發達國家應當提高國家財政收入的比重，目前我國已進入中度老齡化，2035年將進入重度老齡化，沒有足夠的財政資源是難以應對的。

進入老齡化社會的發達國家都逐步提高了國家財政收入的比重，但是減稅容易增稅難。在目前的經濟狀況下尤為困難。

第二，如何增加財政收入？

全國財政收入中除稅收收入之外，最大項是社會保障基金收入和土地出讓金收入。但是這兩項收入增加的可能性不大，社會保障基金收入目前略多于11萬億，其中包含2.5萬億一般公共預算補貼，已經是不可持續了。而且城鎮基本職工養老保險繳費標準是8+16，基本醫療保險是2+8，同其他國家相比已經是非常高了。再通過提高繳費標準可能性很低，最應該做的是推出延遲退休政策，減少對社保基金的壓力，提高可持續性。

目前房地產市場正處于低迷狀態，雖然絕大多數城市已經放開了限價限購，房地產市場會逐步走出下行周期，但房地產業不會再回到高流轉 、高杠桿、高地價不正常的局面。土地價格不可能大幅度抬升，土地出讓金收入也不會大幅度回升。增加政府財政收入的主要是靠稅收，最可能增加的是增值稅，我們的企業所得稅標準稅率為25%，大致相當于國際平均水平，美國現在降到21%。提高稅率的空間不大，但是清理過多碎片化的優惠政策，有可能提高企業所得稅收入。

我國的個人所得稅占財政收入比重雖有提高空間，但是存在結構性的弱項，改革起來十分難。2019年通過《個人所得稅法》是綜合與分類相結合的稅制沒能改為綜合稅制，綜合稅部分有五項專項扣除，加了五項專項扣除之后本來應當降低基本扣除額，但是基本扣除額反而從3500元提高到5000元，高于全社會平均工資。所以個人所得稅納稅人的數量非常有限，不超過總人口的5%。

相比之下美國個人所得稅是綜合稅制按家庭報稅，有任何收入都需要報稅，而且需要報送家庭的情況，基本扣除額3300美元，只相當于全國家庭平均收入的10%。因此，報稅人口占全部人口的90%以上。繳稅人口占55%左右。為什么大家一定要報稅？兩個原因：一是有激勵，如果家庭收入低于國家規定的最低收入，或者有子女上學等，都可以得到退稅補貼，二是不如實報稅會受處罰。美國的個人所得稅是最大的稅種，除了征集國家財政收入之外還有再分配功能。我國個人所得稅要改變成符合國際通行標準的綜合稅制，會涉及大量的利益調整，改革起來的確十分困難。如果按照國際通行的做法，基本扣除額應當降到1000元，而不是5000元，很難通過。

目前增值稅設置了13%的基準稅率，還有9%和6%的兩檔照顧稅率，13%確實太低了。1994年引入增值稅的時候，當時的基準稅率是17%，照顧稅率是13%。與歐洲國家大致相當，現在實行增值稅的國家基準稅率平均是20%，歐洲國家是21%，原因是人口老齡化。需要更多的財政收入去加以應對，我國2018年將17%的基準稅率降成16%，2019年降成13%，財政增值稅收入下降。

1994年我們引入增值稅的時候采取的是生產性增值稅，就是設備和廠房不能進入抵扣項，所以當時絕大多數的企業期末留抵不多，增值稅是一道道環節增稅的。上一道環節沒有抵扣完的部分叫作期末留抵。這部分可以結轉到下一期繼續抵扣，成本壓力并不是很大。2012年開始試點，開始轉向了消費型增值稅，也就是說設備和廠房、辦公樓可以抵扣，這時候期末留抵就越來越多，要及時留抵退稅。

消費型增值稅配合留抵退稅制度是征集政府財政收入又不對市場造成扭曲的最好的稅種，企業是稅負的傳遞者，最終是誰承擔？是消費者。增值稅就有累退性，設置低檔稅率或者照顧稅率，適合于日用消費品和基本食品，低收入家庭在這方面消費的占比比較大，就是減少增值稅的累退性。

2016年完成增值稅的轉型，同時采取增值稅收入的五五分成。這使得留抵退稅非常困難基本做不下去，為什么？因為欠發達地區一個生產項目，需要購買的設備主要來自發達地區，在設備供應地收到了增值稅，但是到不發達地區去留抵退稅，可能好幾年不但沒有增值稅收入，還要賠錢，所以很難。

2019年國務院出臺政策，增值稅留抵退稅地方分擔50%的部分， 15%由企業所在地分擔，35%由各地按照增值稅分享額占地方分享總額的比重分擔，初步解決了這一難題。但是數年之來，結存的期末留抵將近3萬億。2022年實行特殊政策，小微企業的期末留抵退稅全部由中央負擔，當年退稅的總額達到2.4萬億，中央財政承擔了92%的留抵退稅。目前期末留抵余額已經基本退出。可以考慮將增值稅的基準稅率回調到17%，留抵退稅實行即征即退，并堅決遏制預繳稅做法，企業的稅負感不會明顯增加。

第三，如何設置適合于地方稅的稅種？

目前地方財政收入主要靠共享稅，企業所得稅、個人所得稅、國內增值稅都是中央地方五五分享，成為地方收入的主要來源。地方的獨立稅種主要是契稅、資源稅、印花稅等小稅種，以往的獨立稅種是營業稅，2016年營改增之后這個稅沒有了，2013年十八屆三中全會提出“結合稅制改革考慮稅種屬性進一步理順中央和地方收入劃分”。

10年過去了，基本上沒有設立適合地方的稅種，重要的原因從考慮稅種屬性上看缺乏地方稅種，有的建議提出進一步提高增值稅地方分享的比例，或者將增值稅劃分為地方稅種，這是完全錯誤的。增值稅在生產、流通、消費各環節梯次征收，并在進出口環節統一征稅和退稅，進口征國內消費稅，出口退稅。世界各國都將增值稅列為中央稅，這有利于形成統一大市場。反面的例子是巴西，巴西增值稅是州稅，巴西50%的制造業都集中在圣保羅州，他和其他州之間如果發展產業鏈關系，就碰到了增值稅怎么辦的問題。面對地方稅源不足的問題，有的國家規定將一定比例的增值稅通過均衡性轉移支付的方法分配到各地方，澳大利亞就是這樣做的。還有的國家是按照消費品零售總額占全國的比重分配，德國這樣做的，日本后來學德國。1994年稅制改革的時候，由于缺乏地方稅，只好將增值稅設為中央和地方75:25分享，2016年營改增之后，地方更缺乏主力稅種，增值稅改為五五分享，弊病很多，剛剛說的留抵退稅怎么解決就是例子。因此在討論如何設立地方稅種的時候，要考慮稅收的屬性。

2019年國務院印發《實施更大規模減稅降費后調整中央和地方收入劃分改革推進方案》，除了明確剛剛說的增值稅留抵退稅分擔機制之外，還提出了后移消費稅征收環節并穩步下放地方。在此之后將高檔手表、首飾，奢侈品從生產和進口環節征收，轉到批發零售環節征收，并下放到地方，從數額上看微不足道只占2%，而且大大增加了征稅的復雜性，零售環節很容易逃稅。消費稅主要是四大項， 即煙、酒、車輛、燃油，對車輛和燃油征收的消費稅專項用于公路的建設和養護，相比于發達地區，欠發達地區的車輛數量和交通流量相對比較少，但是公路建設和養護的成本相對比較高。云貴川地區相當于平原地區建設成本的2-3倍，這部分稅收由中央統一分配，有利于不同地區之間的平衡，如果將這部分消費稅征收環節后移，并下放地方，發達地區得到比重上升，欠缺公平性。

當然可以考慮中央財政安排專項支出，公平性地支持地方公路建設和養護，相應地把這部分消費稅征收環節后移并下放地方。煙、酒從人類健康的角度上來看有負外部性，各國都設置高稅率提高價格抑制消費，并且列為中央稅。如果將這部分煙、酒的消費稅后移給地方，各地都會鼓勵煙、酒的銷售不利于矯正負外部性，我國的消費稅是特別消費稅，不同于有的國家例如美國的消費稅，實際是銷售稅。2019年提出后移消費稅征收環節并穩步下放地方到現在沒什么進展，估計原因就是如何處理上述難題。

房地產稅從屬性上看最適合于作為地方稅的稅種，房地產稅是按照房地產市場價值作為稅基按年征收，稅率通常在1%左右。而且給自住房一定限額的免稅，還有一個正向作用，就是除自住房外持有多套住房，每年都需要繳納更多的房地產稅，對炒房客有抑制作用。地方政府改進公共服務、改善居住環境，當地的房地產價值就會提升，房地產稅收入會逐步增加。房地產稅是適合于推動地方政府職能轉變的最佳稅種，2003年十六屆三中全會提出征收物業稅，實際就是房地產稅。隨后在上海和重慶開展試點，但是并沒有在全國推出，2013年十八屆三中全會又提出加速房地產稅立法，并適時推進改革。二十幾年過去了到現在仍未推出，主要的原因仍舊是處理好各方面的利益關系，如果當時適時推進改革不至于出現房地產價格飛漲的局面，目前房地產市場低迷正處于去庫存階段，適時推進房地產稅改革更加困難。

第四，如何平衡好中央地方財政關系。

當前情況下中央到地方財政都比較困難，尤其是一些基層政府，機構運行的經費都不足。有的建議提出推動財力下沉支持地方，面對當前的情況中央財政適當增加赤字，轉移到地方特別是基層是必要的，但是謀劃新一輪財稅體制改革面對的是中長期的結構性問題，需要解決的是整體性的機制問題。從全國財政數據中我們可以觀察到中央地方財政關系處于失衡狀態，2023年中央財政一般公共預算收入將近10萬億，地方本級收入11.7萬億，兩者相加全國一般公共預算收入是21.7萬億，地方財政收入占比54%，中央占比46%。中央對地方的轉移支付是多少？10.3萬億，也就是說中央給地方轉移支付比自己的全部收入還多，有一部分是靠赤字融資轉移給地方，而中央本級支出3.82萬億，赤字是4.16萬億元，也就是說中央本級支出全部依賴赤字，沒有這樣的國家。

除了上述數字，提供兩個國際可比數據。成熟的市場經濟國家，中央全國的收入一般占比60%以上，我們國家顯然偏低，成熟市場經濟國家中央支出占比普遍在50%以上，OECD國家平均為61%，我國的中央支出占比過低不足12%。出現這樣的情況主要是中央和地方事權劃分不合理，一些本來應由中央承擔的事權確定為地方事權，或者中央和地方共同事權。

2023年共同事權轉移支付是3.67萬億，是中央對地方轉移支付的最大項。涉及全國統一市場的事權下放給地方管理，當地為了自身的利益常常放松管理。社會養老保險事關全國統一勞動力市場，應當作為中央事權。但長期作為共同事權。2018年，城鎮企業職工基本養老保險開始向全國統籌過渡，現在雖然企業職工的養老金由國家稅務總局統籌征收，但是仍由當地的社保管理機構核定，為了保持當地的競爭力，各地核定的基數普遍低于國家規定的標準。

2022年提出了加快全國統籌，但目前仍處于過渡階段，最終需要過渡到中央統收統支統一管理。事權劃分很多不合理就不多講，結果造成我國中央公務員占全國公務員比重僅為6%，按照相同的口徑OECD國家平均為41%。剛剛說的中央和地方的事權和支出責任劃分主要是中央和省級，省以下也類似。

這樣一種制度安排是為什么？因為上級政府更愿意通過下發文件、下達指標給下級政府，自己通過各種類型的檢查督察，考核落實情況，這樣一項制度總體看效力不足。推動財力進一步下沉，不是下一步改革的方向，而是應該提高中央支出占比，將不應當下放到地方的事權收上來，由中央直接管理。

第五，當前形勢下如何調整財政政策？

當前的經濟形勢雖然制造業基本穩定，進出口貿易比較正常，但居民和企業預期不足、信心不足、消費不足、民間投資不足。下一步經濟發展可能會更加困難，在這種情況下需要適時調整預算增加赤字，最好在8月份全國人大常委會會議期間就推出，全國財政赤字率應當提高三個百分點以上，按今年GDP預計規模赤字應當增加4萬億元以上，主要是增加中央財政赤字。

增加財政收入一部分可以用中低收入家庭階段性的直接補貼，可以推動消費，目前“金稅四期”已經上線運行，可以比較清晰地得知各個家庭收入狀況，中央財政補貼資金可以直達。大部分可以轉移給地方，緩解地方財政困難，并堅決遏制地方收過頭稅和亂收費。地方財政也可以增加1萬億左右的赤字，按照《預算法》地方赤字需要通過發行一般債彌補，只能用于建設性支出，但是不需要增加新的建設性項目。現在政府投資拉動作用已經越來越小，近幾年來相當多的政府投資項目對企業欠資極大地傷害了政府的公信力，是企業信心不足的重要原因。一般債融資的收入可以全部用于償還對企業的欠資，結合堅決遏制地方收過頭稅和亂收費，可以提振企業的信心，推動民間有效投資。

還需要認識到，最重要的是進行體制改革，推動經濟運行機制轉換。目前影響經濟社會高質量增長的主要障礙，是城鄉二元結構。十八屆三中全會決議指出，城鄉二元結構是阻礙城鄉融合發展的主要障礙。2021年的中央農村工作會議總書記指出，從目前到2035年是破除城鄉二元結構的窗口期。按照現在的經濟形勢，改革步伐應當加快。城鄉二元結構就是土地和勞動力在城鄉之間實行不同的制度。改革土地二元結構相對來說更為困難，目前可以先改革勞動力二元結構，也就是改革城鄉戶籍制度。如果戶籍不再區分城鎮和鄉村，目前約2億進城農民就可以安心消費，安心購房，安心就業，可以提高他們30%的實際消費，也會對住宅帶來大量的需求。難點在于如何提供相應的基本公共服務。可以將部分應當由中央履行的事權和支出責任上劃中央，由中央直接管理。相應地減少對地方的專項或者共同事權轉移支付，中央財政資金不足的部分可暫時用赤字融資。在一段時間之后必須增加稅源，否則財政的可持續性會受到沖擊。比較可行的是提高增值稅稅率，并嚴格做到即時留抵退稅，是作用比較大難度比較小的做法，可以有效地增加財政收入。

以上分析表明：財政確是國家治理的基礎和重要支柱，謀劃新一輪財稅體制改革需要面對一些繞不過去的難題。尤其是提高財政占國民收入的比重，改進和改革稅制，設置地方稅種，平衡好中央和地方的財政關系，這都面臨著調整和改進國家治理方式，都有不同的認識問題，都需要調整相關利益。在當前的經濟形勢下，還需要平衡好短期政策和推出根本性改革的時機問題。