朱青：理順央地財(cái)政關(guān)系，增加地方財(cái)力

張思佳

建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系是構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和統(tǒng)一大市場的基本前提和必要保障。

完善中央和地方財(cái)政關(guān)系是深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容。《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。如何理解改革意義？改革解決哪些問題？目前面臨哪些挑戰(zhàn)？近日，記者專訪中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授朱青。

記者：建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，應(yīng)如何理解其重要意義？

朱青：中央和地方財(cái)政關(guān)系是政府間關(guān)系的重要方面，事關(guān)國家治理以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。《決定》從中國式現(xiàn)代化的總體目標(biāo)出發(fā)，對(duì)未來我國中央和地方財(cái)政關(guān)系提出了“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的基本要求。“權(quán)責(zé)清晰”指中央和地方政府之間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分要十分明確，在事權(quán)明確的基礎(chǔ)上劃分支出責(zé)任；“財(cái)力協(xié)調(diào)”指中央和地方各自掌握的財(cái)力要與其事權(quán)和支出責(zé)任相匹配、相適應(yīng)；“區(qū)域均衡”指地區(qū)之間財(cái)政資金的供求狀況要大體平衡，避免出現(xiàn)“苦樂不均”的現(xiàn)象。“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財(cái)政關(guān)系是構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和統(tǒng)一大市場的基本前提和必要保障。

記者：當(dāng)前，我國中央和地方財(cái)政關(guān)系主要面臨哪些問題？

朱青：如果說1994年分稅制改革主要解決中央財(cái)政困難，新一輪財(cái)稅體制改革則主要應(yīng)當(dāng)通過適度增加地方財(cái)力和減少地方支出責(zé)任等手段來緩解地方財(cái)政困難。目前地方財(cái)政“緊平衡”的一個(gè)原因是地方事權(quán)過多，支出責(zé)任過大。例如，2023年全國財(cái)政（一般公共預(yù)算）支出中，地方支出占到86%以上，而中央支出占比不到14%。一些應(yīng)當(dāng)歸中央的事權(quán)劃給了地方，或者作為中央和地方的共同事權(quán)，地方承擔(dān)支出責(zé)任，再由中央給予一定的補(bǔ)助。2022年共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付達(dá)53項(xiàng)，例如，城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、學(xué)生資助補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等9項(xiàng)教育方面的轉(zhuǎn)移支付，中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展資金、國家文物保護(hù)資金、基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付、殘疾人事業(yè)發(fā)展補(bǔ)助資金等。公共衛(wèi)生和社會(huì)保障等在國外一般是中央（聯(lián)邦）政府事權(quán)，而在我國很多劃為地方事權(quán)或共同事權(quán)。所以《決定》要求“適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例。中央財(cái)政事權(quán)原則上通過中央本級(jí)安排支出，減少委托地方代行的中央財(cái)政事權(quán)。不得違規(guī)要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權(quán)的，通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排資金”。

記者：關(guān)于增加地方自主財(cái)力，專家們提出不同方案，甚至存在一些爭議，對(duì)此您怎么看？

朱青：20世紀(jì)90年代中期的財(cái)稅體制改革是在提高“兩個(gè)比重”的前提下進(jìn)行的，即提高全國財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，提高中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重。這樣在逐步做大財(cái)政“蛋糕”的同時(shí)，即使提高了中央財(cái)政的占比，也不會(huì)過分影響地方的財(cái)政利益。更何況中央在做大自己“蛋糕”的同時(shí)，還要切出更大一塊轉(zhuǎn)移給地方，這對(duì)均衡地方財(cái)力是有利的。但在目前經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好仍面臨諸多挑戰(zhàn)的情況下，實(shí)施新一輪財(cái)稅體制改革，不太可能提高財(cái)政收入占生產(chǎn)總值的比重，而如果只顧及提高地方自主財(cái)力，又可能會(huì)削弱中央財(cái)力。一旦中央財(cái)力弱化，就會(huì)影響中央的轉(zhuǎn)移支付，最終影響區(qū)域的均衡發(fā)展。我認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)當(dāng)適度增加地方自主財(cái)力，主要是在消費(fèi)稅穩(wěn)步下劃地方上做文章。

記者：推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，應(yīng)如何破題、解題？

朱青：2013年召開的黨的十八屆三中全會(huì)提出調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率。2019年印發(fā)的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》提出后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。我認(rèn)為，改革的困難主要在于消費(fèi)稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收比較容易，如果后移征收就比較困難，容易出現(xiàn)“跑冒滴漏”。目前消費(fèi)稅收入規(guī)模有1.6萬億，是第三大稅種，在前三大稅種中增值稅、企業(yè)所得稅收入已實(shí)行中央和地方共享，只有消費(fèi)稅還是中央稅種。所以想增加地方自主財(cái)力，有必要推動(dòng)消費(fèi)稅改革。消費(fèi)稅下劃地方的前提是征收環(huán)節(jié)后移，如果將生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅劃給地方，容易引發(fā)重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩問題，導(dǎo)致資源配置低效。但消費(fèi)稅全部一步到位后移到零售環(huán)節(jié)征收，則又面臨征管問題。所以《決定》提出“穩(wěn)步下劃”原則。我理解“穩(wěn)步”體現(xiàn)在兩方面：一方面，15大類征收消費(fèi)稅產(chǎn)品的稅收收入不能一次性全部下劃地方。例如，作為消費(fèi)稅最大稅源的煙類產(chǎn)品目前在批發(fā)環(huán)節(jié)征收的部分可以下劃地方，而在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的部分仍劃歸中央，同時(shí)可以適當(dāng)調(diào)整各環(huán)節(jié)的稅率；另一方面，不能所有產(chǎn)品都一次性后移到零售環(huán)節(jié)征收。例如，比照車輛購置稅在上牌照環(huán)節(jié)征收，小汽車消費(fèi)稅可以后移到零售環(huán)節(jié)征收，但酒類、汽油柴油等產(chǎn)品后移到批發(fā)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅更有利于征管，不宜一步后移到零售環(huán)節(jié)征收。

記者：對(duì)落實(shí)優(yōu)化共享稅分享比例，研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅等改革任務(wù)，您有何見解？

朱青：包括消費(fèi)稅改革在內(nèi)，上述幾項(xiàng)都是《決定》提出的增加地方財(cái)力的措施，但推行起來都具有一定難度。例如，稅費(fèi)“三合一”改革的亮點(diǎn)是“授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率”，如果地方為了招商引資不按規(guī)定的最高稅率確定本地稅率，則增加地方收入的效果可能不夠明顯。現(xiàn)在值得探討的是“優(yōu)化共享稅分享比例”。表面上看，要解決地方財(cái)政困難問題，優(yōu)化的方向應(yīng)當(dāng)是提高地方對(duì)共享稅的分享比例，但我國三大共享稅（增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅）的歸屬地主要集中在東部地區(qū)，2021年僅北京、山東、上海、江蘇、浙江、廣東（含深圳）6個(gè)省市取得的三大共享稅收入就分別占到全國收入的51%、59%和61%，如果進(jìn)一步提高地方的分享比例，無疑對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)是有利的，這并不符合“區(qū)域均衡”的基本要求。所以我認(rèn)為，優(yōu)化的方向應(yīng)當(dāng)是適當(dāng)提高中央對(duì)共享稅的分享比例，同時(shí)中央通過一般性轉(zhuǎn)移支付，將集中上來的共享稅收入更多地轉(zhuǎn)移給欠發(fā)達(dá)地區(qū)。