專家聚焦新一輪財稅體制改革

單曉宇

前不久，由中國人民大學財稅研究所主辦的中國財政政策論壇2024年第1期在線上舉行。專家學者聚焦“新一輪財稅體制改革前瞻”的論壇主題展開討論。與會專家認為，中央提出新一輪財稅體制改革，目的是解決當前財稅領域存在問題，同時，借財稅改革來激發市場活力，促進高質量發展，全面推進中國式現代化。

為何此時提出改革

為何在此時中央提出要謀劃新一輪財稅體制改革？

“財稅體制改革箭在弦上。”中國人民大學財稅研究所執行所長、財政金融學院教授呂冰洋從五個方面分析了新一輪財稅體制改革的背景。一是經濟下行壓力。為應對經濟下行壓力，國家先后出臺了系列減稅降費政策，對推動經濟發展起到了重要作用，但是財政政策的空間也在縮小。調動經營主體積極性、推動經濟發展既要靠財政政策，也要靠財政體制來激發各方面活力。在政策空間縮小的情況下需要用財政體制來調動各方面積極性。二是實現共同富裕目標。共同富裕目標包括提高經濟效率和促進社會公平兩個維度，財政體制對此均有著重要影響，因此謀劃財稅體制改革應兼顧公平與效率。三是經濟全球化。經濟全球化使得國際稅收競爭加劇，稅收制度設計應考慮提高企業的國際競爭力以及如何吸引更優秀的人才。四是經濟數字化。數字經濟的蓬勃發展很大程度上改變了傳統的經濟形態，給財稅體制帶來挑戰。例如，稅制設計需要考慮數字經濟發展的需要。平臺經濟的迅速發展帶來了地區稅收分配不均、稅收與稅源相背離等問題，都需要通過改革加以解決。五是人口老齡化。人口老齡化一方面會導致社會保障支出的增加，另一方面會帶來稅基轉變，例如日本老齡化程度加深后，稅基慢慢由勞動所得轉為消費，這種情況下財稅體制需因時而變。

“對謀劃新一輪財稅體制改革的背景應進行更全面、更細致的了解。”中國社會科學出版社總編輯、研究員楊志勇說，上述五個方面現實背景涉及經濟、政治、社會、文化和生態文明建設的方方面面，新一輪改革將具有范圍比較廣、變化比較大的特點。

如何理解“新一輪”

與會專家提出，為新一輪財稅體制改革提供智識參考，離不開對此前財稅體制改革的回顧。

1994年1月1日，《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》施行。與會專家認為，30年來，分稅制對正確處理中央與地方之間的財政關系，調動兩個積極性，合理調節地區之間財力分配以及促進國家財政收入合理增長等方面起到了極其重要的基礎性作用，為加強中央宏觀調控和增強國家治理能力提供了極為重要的物質和財力保障。

專家同時指出，伴隨30年來經濟社會的高速發展，在新的歷史時期也遇到了一些新的問題。因此謀劃新一輪財稅體制改革，被提上議事日程。

“重大改革往往能激發起對基礎概念的再思考。”國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長、研究員馮俏彬認為，財政是“以財行政，以政控財”，應在這一框架下著手分析新一輪財稅改革。歷史地看，實行“利改稅”、推行分稅制改革、黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建設現代財政制度、中央經濟工作會議提出謀劃新一輪財稅體制改革的背后，蘊含了政治、經濟各方面的運行邏輯，從中能清晰地看到“財”“政”兩者的緊密關系。她認為，在較長的時間內，仍需要地方政府在發展經濟、穩定增長等方面發揮作用，因此要在改革中提高地方政府活力。

呂冰洋認為，相較于之前的兩次改革，新一輪財稅體制改革要對未來經濟社會發展起到激發市場活力、激發地方政府積極性、增強財政可持續性、化解地方債務風險、促進收入分配公平等重要作用。

改革“改什么”

對新一輪財稅體制改革“改什么”的問題，與會專家展開深入討論并提出良好愿景。

“新一輪財稅體制改革應該對之前財稅改革有所超越，為高質量發展和中國式現代化建設持續注入強大的動力。”楊志勇說，新一輪財稅體制改革將按照“財政是國家治理的基礎和重要支柱”定位下的具體要求不斷發展，應做到系統性改革，在整個宏觀經濟治理下設計相應方案，將政府收支、政府資產負債、政府資金等方面全部納入治理范圍。

“財稅體制改革涉及財政收入、預算、財政支出、政府間財政關系四個方面。”呂冰洋說，在財政收入改革方面，涉及增值稅、消費稅、個人所得稅和稅收優惠政策改革，應考慮平衡稅收調節功能和籌資財政收入功能，還應兼顧數字經濟征稅問題。在預算制度改革方面，應實施全面規范、公開透明的預算制度，加強人大的預算監督，全面實現績效管理，落實中期財政規劃，建立跨年度預算平衡機制。在財政支出改革方面，應優化財政支出結構，提高財政支出效率，創新公共服務提供方式，推進支出標準體系建設。在政府間財政關系方面，應改革稅收收入分享辦法，改革省以下財政體制，完善地方稅體系和轉移支付體系。

就改革目標而言，馮俏彬認為，新一輪財稅體制改革應瞄準中國式現代化的建設目標，從政府收入、政府間財政關系、預算管理三條主線出發，分別對應做到穩定稅負和稅種、調動地方政府積極性、統籌財政資源并且服務重大戰略。

“改革目標之間要有權衡取舍，不可能畢其功于一役解決所有問題。”粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒說，對新一輪財稅體制改革的目標，應有輕重緩急排序，根據階段不同有所權衡取舍，總體遵循循序漸進的原則。有的目標是財稅體制改革的主要目標，有些財稅制度則只能發揮輔助功能，需要其他制度配合，例如，財政政策的空間既與債務管理制度有關，也與貨幣金融條件和制度有關。

中國人民大學財稅研究所副所長、財政金融學院教授馬光榮從稅制改革、央地財政體制改革和債務管理制度改革三個方面對新一輪財稅體制改革提出了設想。他提出，應通過稅制改革找到突破口，推進地方稅體系建設；處理好央地財政關系，進一步完善債務管理制度；提高中央財政收入占全部財政收入的比重，實現統籌發展與安全。