何輝 賈致博

在平衡財政向功能財政轉型的背景下，有必要將健康稅、健康領域財政支出等功能性財政工具，作為實施“投資于人”戰略的重要切入點，進一步優化健康財稅政策，為實現人口高質量發展提供堅實的制度支撐。

2023年，習近平總書記主持召開二十屆中央財經委員會第一次會議強調，“把‘投資于物’同‘投資于人’緊密結合起來，盡力而為、量力而行，建立健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系”。今年，“投資于人”被首次寫入政府工作報告，提出“推動更多資金資源‘投資于人’、服務于民生”。不久前召開的黨的二十屆四中全會再次強調“投資于物和投資于人緊密結合”，并對加大保障和改善民生力度作出具體部署。

健康作為人力資本的重要組成部分，是夯實人口高質量發展的基礎。通過優化健康財政政策，能夠為提升我國人口健康水平、改善勞動供給質量提供堅實支撐，也是落實“投資于人”戰略的重要途徑。

健康財政政策是提升人力資本的有效投資

當前，全球性人口老齡化加速與勞動年齡人口供給下降，使得經濟發展由依賴傳統要素投入與物質資本積累，轉向以人力資本為核心的創新驅動模式。我國進入新發展階段以來，人民群眾對健康、教育、社會保障等公共服務提出了更高要求。隨著“投資于人”相繼寫入政府工作報告、“十五五”規劃建議，進一步反映了我國經濟發展由要素驅動向創新驅動、由物質繁榮向人的全面發展的轉型。相較于“投資于物”，“投資于人”側重長期回報和可持續增長，具有豐富內涵，不僅強調教育培訓、技能提升、健康保障等投入，也注重通過制度創新營造激勵創新的社會環境。通過教育強國建設、健全職業技能培訓制度和社會保障網絡等，構建貫穿全生命周期的人力資本發展體系，以教育公平、健康普惠和社會參與為支撐，促進創新活力的持續釋放。這是實現高質量發展的必由之路，也是貫徹堅持以人民為中心的發展思想的重要路徑。

健康經濟學將公民健康視為特殊的人力資本存量，健康損失即為人力資本折舊，旨在促進全民健康的財政政策則可視為提升人力資本的有效投資。在財政政策經歷從平衡財政向功能財政轉型的背景下，近年來世界衛生組織倡導各國秉持健康理念，出臺并完善健康財政政策，如通過出臺健康稅、健康領域財政支出等典型的功能性財政工具，構建健康財政政策體系，引導居民健康消費行為，強化拓展人力資本投資，進而提升勞動供給質量。筆者認為，有必要將健康財政政策作為實施“投資于人”戰略的重要切入點，進一步優化我國健康財稅政策，為實現人口高質量發展提供堅實的制度支撐。

健康稅成為財政和公共衛生領域的重要調控工具

當前，健康稅已成為多國重要的健康促進政策。根據經濟合作與發展組織（OECD）發布的相關數據，截至2022年，各成員國健康稅（包括煙草稅、酒精稅和含糖飲料稅）收入平均占各國稅收收入的2.24%、占各國生產總值（GDP）的0.74%。健康稅既能創造財政收入，又能改善公眾健康狀況，已成為各國財政和公共衛生領域的重要調控工具。

具體來看，在煙草稅領域，澳大利亞和法國以高煙草稅著稱。澳大利亞煙草稅采用從量稅，且稅制每年根據通脹率調整。今年9月起，對于每支煙草含量不超過0.8克的普通香煙，每支征稅約1.5澳元；對于非支裝或每支煙草含量超過0.8克的香煙，每千克征稅約2397澳元。澳大利亞煙草稅控煙效果顯著，過去十年間，該國公民吸煙率下降超過40%，并且收入穩定，約占該國GDP的0.7%。法國自2012年起持續提高煙草稅，一包售價約11.5歐元的香煙含特定消費稅約6.3歐元。2012年—2022年，法國煙草稅收入占其總稅收的比重穩定在1%—2%之間。在酒精稅領域，智利實施分級稅率的從價稅，酒精濃度30%及以上的飲料適用31.5%稅率，低于30%的則適用20.5%稅率。新西蘭除常規酒精稅外，還對進口酒征收“等價消費稅”，即100%的從價稅。芬蘭、冰島等北歐國家的酒精稅收入占GDP的比重均超過0.6%，不僅有效抑制高風險飲酒行為，還籌集到大量財政收入。近年來，含糖飲料稅成為了健康稅體系中最具創新性的稅種。少數國家采用從價計征的方式，如印度自2017年起對含糖飲料征收40%的從價稅，卡塔爾自2019年起對能量飲料征收等價消費稅。大部分國家采用從量計征的方式，如愛爾蘭自2018年起對每百毫升含糖量5克—8克的飲料每升征收0.2美元的消費稅；對每百毫升含糖量超過8克的飲料每升征收0.3美元的消費稅。美國加利福尼亞州伯克利市自2015年起征收每盎司1美分的含糖飲料稅；費城也從2017年起對含糖飲料征稅，每盎司1.5美分，開征后第一年，費城及周邊城鎮的含糖飲料消費量驟降38%，含糖飲料稅在引導健康消費方面發揮了顯著作用。墨西哥自2014年起對含糖飲料征收每升1比索的特別稅，開征后含糖飲料消費量下降約10%，兒童肥胖率增速明顯放緩。此外，墨西哥還對每百克熱量超過275卡路里的“垃圾食品”征收8%的特別稅。英國于2018年推出軟飲料行業稅，采取三級稅率，對每百毫升飲料中含糖量未超過5克的軟飲料免稅；對每百毫升超過5克的征稅18便士；對每百毫升超過8克的征稅24便士。2018年，英國的含糖飲料稅收入為1.54億英鎊，主要用于資助兒童體育、營養與教育等相關工作。法國自2012年起征收含糖飲料稅，該稅收收入被納入國民醫療保險計劃，專項用于社會保障支出。

各國還通過加大健康領域財政支出力度促進國民健康。如澳大利亞2023年—2024年公共衛生領域的政府支出高達54億澳元，支出覆蓋范圍廣泛，其中疫苗接種支出24億澳元，占比44%左右。新加坡通過國家免疫規劃體系，將兒童和成人疫苗接種作為促進全民公共健康的重要手段，籌資模式為政府補貼、儲蓄和保險相結合。

優化健康財政政策，推動更多資金資源“投資于人”

當前，我國征收的健康稅主要是煙、酒類消費稅。歷經多次改革，居民消費煙、酒類產品的成本大幅提升，一定程度上實現了控煙與抑制酒精危害的目標。同時，我國不斷加大健康領域財政支出力度，逐步建成以基本醫療保險為主體，醫療救助為托底，補充醫療保險、商業健康保險、慈善捐贈、醫療互助共同發展的醫療保障體系。為進一步落實“十五五”規劃建議中“加快建設健康中國”“促進人口高質量發展”相關部署，筆者認為，應持續優化健康財政政策，推動更多資金資源“投資于人”。

完善健康稅收體系。國際經驗表明，健康稅收入穩定，且有效引導健康消費行為。結合我國健康稅主要集中于煙、酒相關的消費稅領域的實際情況，筆者建議，一是進一步優化煙、酒類消費稅稅率結構。數據顯示，我國卷煙的稅額占其零售價格的比重約為50%，低于世衛組織推薦的75%標準。酒精制品的稅額占其零售價格的比重也低于主要發達國家。對此，不妨探討煙、酒類消費稅稅率是否有必要進一步優化，以更好發揮健康稅引導健康消費行為的功能。如我國現行卷煙消費稅實行以從價稅為主、從量稅為輔的混合稅制，若僅單純提高從價稅，吸煙者可能會替代性地使用低價卷煙，難以實現控煙的政策效果，所以應適當增加從量稅比重，避免出現替代效應。二是審慎推動煙、酒類消費稅改革。目前，煙、酒類消費稅主要在生產環節征收，卷煙、電子煙除生產環節外還在批發環節征稅。雖然消費稅征收環節后移是明確的改革方向，但考慮到產煙大省、產酒大省的稅收利益，以及征管效率等問題，應審慎推進煙、酒類消費稅后移征收，適合在批發或零售環節征收的可予以調整，不適合的可繼續在生產環節征收，不搞“一刀切”。三是審慎開征新型健康稅種。當前，出于各種各樣的考慮，社會上對是否引入含糖飲料稅的討論有很多，筆者認為，貿然開征新稅種，可能不利于消費市場穩定，引發輿情，若經研究后確有必要開征新稅種，也應強化輿論引導，著力提升公眾對高糖高脂食品有害性的認知。

適當增加健康領域財政支出。當前，我國健康領域的財政支出仍存在“重治療、輕預防”的問題。筆者建議，一是強化健康優先導向，優化財政支出結構。關注財政支出的長期效益，進一步提高衛生健康支出在一般公共預算支出中的比重，包括擴大公共衛生體系投資、提高基層醫療衛生機構財政補助標準、推進重大慢病防控專項資金制度化等。二是將健康因素納入財政資金績效評價體系。目前，我國財政資金績效評價仍以經濟產出和項目執行效率為主，缺乏對健康收益和人力資本提升等的考量。應引入健康相關評價指標，將公共財政支出對居民健康水平提升、疾病負擔降低、健康壽命延長等指標的改善程度納入績效評價范疇。同時，可借鑒OECD國家經驗，開展健康財政支出績效評估試點，強化數據監測與信息公開，確保財政資源精準投向疾病預防、健康促進等領域，提升財政資金使用的長期效益。三是科學界定中央和地方在健康領域的事權與支出責任。當前，公共衛生服務存在地方財政負擔偏重、區域投入差距明顯等問題，基層健康服務供給能力不足。有必要科學界定中央和地方的事權與支出責任，中央政府應承擔更多基本醫療服務、慢病管理、健康教育等公共品的供給，并通過轉移支付機制，增加對中西部地區的專項補助，推動公共衛生健康區域間協調發展。

引導健康行為和支持健康產業發展。通過財稅政策可有效引導居民健康生活，以及企業和社會資本投向醫療健康領域，這有助于提高人力資本質量，實現可持續發展。筆者建議，一是完善個人所得稅制度，增強公眾健康意識。現行個人所得稅專項附加扣除涵蓋大病醫療項目，為進一步體現健康管理的重要性，可考慮借鑒國外經驗，將預防性健康體檢、商業健康保險支出等納入扣除范圍，鼓勵居民定期體檢和購買保險。此舉不僅減輕個人負擔，還有助于降低公共衛生體系壓力，提升整體人口健康水平。二是精準有效支持健康產業，推動企業創新與服務升級。企業是“投資于人”戰略的重要實施主體。對于從事衛生健康技術創新和產品研發的企業，應提供精準有效的財稅支持政策。如在規范稅收優惠政策的前提下，落實并進一步優化新藥研發、數字健康平臺建設等項目適用的研發費用加計扣除政策；對于提供健康管理、康復服務、老年照護等社會性服務的企業，落實并進一步優化現行的增值稅、所得稅政策。

（作者：何輝系首都經濟貿易大學財政稅務學院副院長、教授，賈致博系首都經濟貿易大學財政稅務學院博士研究生）